Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 727/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 727/18 oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wystąpił o skierowanie M.P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy, w ramach posiadanych uprawnień.

Starosta W. decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł o skierowaniu M.P. (dalej zwanego "skarżącym") na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii AM, B1, B, C1 i C prawa jazdy, w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) – dalej zwanej "Prawem o ruchu drogowym", art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "K.p.a.") oraz § 5 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.).

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i oparcie się jedynie na ww. wniosku Komendanta, w szczególności nie sprecyzowano w jakim okresie liczba 24 punktów została przekroczona. Ponadto jedno z wykroczeń drogowych, objętych wnioskiem, było przedmiotem postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania decyzji nie obowiązują już przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Regulacje te zostały uchylone z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że w przypadku, gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki wg stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Termin, o jakim mowa w przytoczonej regulacji art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej to termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających udostępnianie danych zgromadzonych w ewidencji do ponownego wykorzystywania za pośrednictwem usług sieciowych.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Art. 130 ust. 1 powyższej ustawy przewidywał, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się określoną liczbę punków w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (art. 130 ust. 1). Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie jednego roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3-20 punktów (art. 130 ust. 2).

Jak wskazało Kolegium sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r., poz. 488). Zgodnie z tym rozporządzeniem organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym - 20 punktów (§ 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Innymi słowy, jeżeli w okresie roku kierowca popełni wykroczenia, za które otrzyma więcej niż 24 punkty, punkty te nie ulegają usunięciu i stanowią podstawę do skierowania na badanie psychologiczne.

Z akt sprawy Komendant Wojewódzki Policji w G. zwrócił się do Starosty o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień z uwagi na otrzymanie przez niego w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. łącznie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

W związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem, Kolegium wystąpiło do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wyjaśnienie, czy na skutek prawomocnego orzeczenia sądowego doszło do zmniejszenia ilości przypisanych stronie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi Komendant wyjaśnił, że nie zapadło żadne prawomocne orzeczenie sądowe, które skutkowałoby zmniejszeniem ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sprawa o sygn. [...] dotyczyła wykroczenia popełnionego dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na niezabezpieczeniu przewożonego ładunku, w wyniku czego wysypujący się towar uszkodził szybę innego pojazdu. Powyższy wyrok uprawomocnił się dnia [...] października 2017 r. W związku z uprawomocnieniem się tego orzeczenia skarżącemu przypisano 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, jeśli osoba legitymująca się uprawnieniami do kierowania pojazdami przekroczyła limit 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego i do przekroczenia tego doszło przed terminem wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających udostępnianie danych zgromadzonych w ewidencji do ponownego wykorzystywania za pośrednictwem usług sieciowych, zastosowanie znajduje tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Do przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego doszło dnia 26 września 2017 r., a zatem przed dniem 4 czerwca 2018 r. Dlatego też w sprawie znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy i wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowi podstawę do skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Kolegium wyjaśniło również, że art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody, a przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego zobowiązuje organ do wydania decyzji, która ma charakter decyzji związanej. W niniejszej sprawie liczba punktów przypisanych skarżącemu w okresie krótszym niż rok przekroczyła liczbę 24, zatem uzasadnionym było wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nadto starosta nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy. Jest on związany domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, jakim jest sformalizowana informacja przedstawiona przez organ Policji.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę stwierdzając, że decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji skarżący błędnie przyjmuje, że decyzja została wydana na podstawie "nieistniejących przepisów". Kolegium wzięło pod uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dalej zwana "ustawą zmieniającą"). Wbrew przekonaniu skarżącego wprowadzone zmiany nie stworzyły luki prawnej, która uniemożliwiłaby wydawanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tych kierowców, którzy notorycznie i istotnie naruszają przepisy drogowe, tylko z tego względu, że dopuścili się oni tych naruszeń wcześniej, niż wejście w życie ww. ustawy zmieniającej. W chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej i w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały bowiem jednoznacznie brzmiące przepisy pozwalające na ustalenie skutków wejścia w życie nowego prawa dla stanów faktycznych, zaistniałych pod rządzami ustawy - Prawo o ruchu drogowym w uprzednio obowiązującym brzmieniu. Regulujące tę materię przepisy przejściowe nie zostały zawarte bezpośrednio w ustawie zmieniającej. Przepisy prawa należy jednak zawsze postrzegać jako powiązany ze sobą, funkcjonalny, całościowy i zamknięty system. Skoro zatem w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej obowiązywał przepis pozwalający na ustalenie zgodnej z wolą ustawodawcy podstawy prawnej dla wydawania rozstrzygnięć w niezakończonych jeszcze postępowaniach administracyjnych, rezygnację z jego powtórzenia w treści ustawy zmieniającej należy postrzegać wyłącznie jako wyraz racjonalności ustawodawcy.

Jak wskazał Sąd I instancji stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zasadnie Kolegium uznało, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy (§ 7 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w G. wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. wystąpił do Starosty o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień z uwagi na przekroczenie limitu 24 punktów karnych otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego, z którego wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. sześciokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 28 punktów karnych, tj.:

- 6 punktów za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego kolizja drogowa, (samochód ciężarowy, [...] października 2016 r.);

- 2 punkty za naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego (samochód ciężarowy, [...] grudnia 2016 r.);

- 4 punkty za przekroczenie prędkości (samochód osobowy, [...] luty 2017 r.);

- 6 punktów za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego kolizja drogowa, (samochód ciężarowy,[...] czerwca 2017 r.);

- 4 punkty za przekroczenie prędkości (samochód osobowy, [...] sierpnia 2017 r.);

- 6 punktów za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego kolizja drogowa, (samochód ciężarowy, [...] września 2017 r.).

Skierowanie do organu pierwszej instancji ww. wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ponadto Sąd stwierdził, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.

Natomiast ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten, co należy podkreślić, ma również kompetencję do usuwania punktów karnych.

Organ pierwszej instancji, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego), decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również samorządowe kolegium odwoławcze, działające jako organ odwoławczy od decyzji wydawanych w tych sprawach.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium, prowadząc toczące się przed nimi postępowania, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów naliczonych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te wiąże tym samym wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przypisano więcej niż 24 punkty karne.

Mając na uwadze argumentację zawartą w skardze Sąd wskazał, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego datą istotną jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Natomiast wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny, a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie. Sąd podkreślił, że zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest dopuszczenie się przez kierującego pojazdem naruszeń przepisów ruchu drogowego, skutkujące przekroczeniem liczby 24 punktów, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet gdy nastąpiły one po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Zaznaczył, że nie wolno usuwać z ewidencji kierowców punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jeżeli w ciągu roku od dnia naruszenia kierowca dopuścił się naruszeń, za które przypisana liczba punktów przekroczy 24 punktów. Istotna jest w związku z tym data naruszenia, które to zdarzenie musi mieć miejsce w okresie jednego roku od dnia pierwszego naruszenia, a nie data prawomocności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tego naruszenia, czy tym bardziej data wpisu punktów w ewidencji. Przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuścił się skarżący jako kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet wówczas gdy wpisy nastąpiły po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Z tych względów w kierowanym do organu wniosku z dnia 14 grudnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji zasadnie ujął, że na łączną liczbę uzyskanych punktów karnych, wpływ miało również naruszenie przepisów ruchu drogowego, którego skarżący dopuścił się w dniu [...] czerwca 2017 r. W sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał bowiem skarżącego za winnego popełnienia wykroczenia drogowego polegającego na niezabezpieczeniu przewożonego ładunku, w wyniku czego wysypujący się towar uszkodził szybę innego pojazdu. Wyrok ten uprawomocnił się dnia [...] października 2017 r. W związku z uprawomocnieniem się tego orzeczenia skarżącemu przypisano 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu (wpis ostateczny), jednak jak wyjaśniono wyżej dokonanie wpisu ostatecznego nie zmienia faktu, że wykroczenie zostało popełnione w dniu [...] czerwca 2017 r.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organy orzekające w sprawie dopuściły się zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego. Organy orzekające w sprawie dysponowały wyczerpującym (wystarczającym) materiałem dowodowym dla podjęcia rozstrzygnięcia, skarżący miał zagwarantowany czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niesłuszne zastosowanie i oparcie decyzji na nieistniejących przepisach;

2. przepisów postępowania:

a) art. 6 i 7 K.p.a., w zw. z art. 75, 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 154 § 1 p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, mimo zaniechania przez organ administracji wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i oparcia się jedynie na treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o sprawdzeniu kwalifikacji bez właściwej weryfikacji dokonanych naliczeń punktów karnych, co w efekcie doprowadziło do naruszenia obowiązujących przepisów,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. – poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organy obu instancji nie sprecyzowały w jakim okresie zostały naliczone 24 punkty, a zatem nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny podstawy prawnej, jak i faktycznej wydanej decyzji. Ponadto art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym odnosi się jedynie do sposobu i ilości naliczanych punktów, nie wskazując czasookresu. Dodatkowo jedno z wykroczeń drogowych było przedmiotem postępowania sądowego (sygn. akt [...]), a organy nie przeprowadziły dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach, opierając się jedynie na informacji uzyskanej z Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym sprawa zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 września 2021 r., na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wskazać należy, że próba podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji opiera się na błędnym założeniu, że w niniejszym postępowaniu organy administracji mogły dokonać sprawdzenia i weryfikacji naliczonych skarżącemu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przypisywanie punktów karnych w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy do organów Policji. Organy orzekające o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie są uprawnione do weryfikacji prawidłowości ich naliczenia. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze, a skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten kierunek orzecznictwa. Kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Tym samym brak było podstaw do dokonania w kontrolowanym postępowaniu oceny okoliczności podnoszonych w powyższym zakresie przez skarżącego kasacyjnie. Chociaż organy podjęły czynności zmierzające do wyjaśnienia twierdzeń podnoszonych przez skarżącego (w sprawie o sygn. akt [...]) to prawidłowo przyjęły, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wbrew również stanowisku skarżącego kasacyjnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało za jaki okres skarżącemu przypisano 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego podając, że zgodnie z wnioskiem Komendanta nastąpiło to w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego są przypisywane konkretnemu wykroczeniu lub przestępstwu i wywierają one skutek z dniem dokonania naruszenia przepisów prawa przez kierującego pojazdem. Dla konsekwencji prawnych wynikających z dokonanych przez skarżącego naruszeń przepisów ruchu drogowego istotne znaczenie ma w tym przypadku data popełnienia naruszeń, a nie data wpisu do ewidencji, wszczęcia postępowania administracyjnego czy też data wydania decyzji. Z tych też względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące zaniechania zgromadzenia przez organ wyczerpującego materiału dowodowego i oparcia się jedynie na treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji bez właściwej weryfikacji dokonanych naliczeń punktów karnych przypisanych skarżącemu. Decyzja wydawana bowiem w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, była decyzją o charakterze związanym, a organ je prowadzący nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów, jest natomiast informacją o liczbie punktów związany. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1460/17, z 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1808/13; z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z 24 października 2012 r.).

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony i ustalony, a ocena Sądu I instancji jest w tym zakresie uzasadniona. Tym samym zarzuty procesowe dotyczące kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych i postępowania dowodowego prowadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 6 i art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.), nie były uprawnione. Niezrozumiały zaś całkowicie był zarzut oparty na art. 154 p.e.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia "art. 154 p.e.a. "ani nie sprecyzował o jaki akt prawny chodzi ani nie rozwinął użytego skrótu "p.e.a.". Ponadto, nawet jeśli jego intencją było wskazanie na powszechnie używany skrót "p.e.a." oznaczający ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to powołany akt prawny nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151) podlegał uchyleniu z dniem 4 czerwca 2018 r. Zgodnie jednak z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957) do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq, przepisów art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się. Z kolegi w art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.

Z powyższych regulacji wynika, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłącza stosowanie art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami, co zostało wyrażone przez ustawodawcę przez wskazanie, że przepisu art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami "nie stosuje się" do czasu wdrożenia określonych rozwiązań. Takie brzmienie przepisu może budzić wątpliwości, na czym ma polegać wyłączenie stosowania przepisu, który wszak nie jest podstawą do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych i nie podlega "stosowaniu" rozumianemu jako określanie na podstawie stosowanego przepisu skutków w indywidualnych sprawach. Aby ustalić, jaki jest skutek wyłączenia należy wziąć pod uwagę charakter art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami. Ten ostatni przepis jest przepisem II stopnia, zawierającym regulację dotyczącą obowiązywania innego przepisu, a przewidziany w nim skutek polegać miał na uchyleniu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy II stopnia nie regulują zachowań swoich adresatów, nie określają ich skutków, lecz dotyczą obowiązywania i stosowania innych przepisów. Wyłączenie ich stosowania może zatem oddziaływać wyłącznie na sferę obowiązywania i stosowania tych przepisów, do których się odnoszą. Skoro art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że do czasu wdrożenia stosownych rozwiązań technicznych, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami, a przepis ten uchyla art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, to wstrzymanie jego stosowania oznacza, że skutek uchylenia został wyłączony i nie nastąpił. Wyłączenie stosowania art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami nastąpiło z dniem 4 czerwca 2018 r., zatem z tą datą przepis ten nie mógł wywrzeć przewidzianego w nim skutku pod postacią uchylenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym utrata mocy obowiązującej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym została przesunięta w czasie (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 16/20, LEX nr 3040674).

Reasumując z powyższych regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 10 lit. g) ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, że do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej nie został wydany.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że w dacie orzekania przez organy I i II instancji obowiązywał art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i stanowił on wystarczającą podstawę do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przepis ten ma bowiem charakter związany i nie pozostawia organom orzekającym wyboru kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli wnioskuje o to komendant wojewódzki Policji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. Wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów w ewidencji. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym należało uznać za niezasadny. Co prawda Sąd I instancji nie wskazał bezpośrednio regulacji, z których wynika, że utrata mocy obowiązującej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustaw Prawo o ruchu drogowym została przesunięta w czasie, to jednak słusznie uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie okazał się także skuteczny zarzut naruszenia art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przechodząc do oceny tego zarzutu wskazać należy, że został on wadliwie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wskazał miejsca jego publikacji i nie sprecyzował, o który ustęp tego przepisu chodzi. Przyjmując jednak nawet, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie wadliwości polegającej na niezasadnym zastosowaniu nieobowiązującego art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) do ustalenia okresu naliczania 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, należało uznać, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r. na mocy art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151) Jednakże przepis ten, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957). Natomiast komunikat określający termin wdrożenia powyższych rozwiązań technicznych do chwili obecnej nie został ogłoszony. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązywał w dacie wydania decyzji organów obu instancji w świetle art. 16 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej.

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Z powyższego unormowania wynika, że nie usuwa się z ewidencji punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jeżeli w ciągu 1 roku od dnia naruszenia kierowca dopuści się naruszeń, za które przypisana liczba punktów przekroczy 24 punkty, przy czym prawomocność rozstrzygnięć może zostać stwierdzona w późniejszym okresie niż 1 rok od dnia pierwszego naruszenia. Istotna jest przy tym data dopuszczenia się naruszenia, która musi mieć miejsce w okresie 1 roku od dnia pierwszego naruszenia, a nie data prawomocności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tego naruszenia. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustanawia zatem ogólną zasadę zgodnie z którą punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Przepis ten wprowadza jednak opisany wyżej wyjątek, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie, punktów nie usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, jeżeli przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Nie ulega zatem wątpliwości, że decydujące znaczenie ma data dopuszczenia się naruszenia, a nie to, kiedy w rzeczywistości wprowadzono dane do ewidencji, czy też kiedy ostatecznie zapadło orzeczenie skazujące za popełnione naruszenie przepisów ruchu drogowego. Tym samym błędne okazało się stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przepis ten nie wskazuje okresu za jaki naliczane są punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.