Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżone orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], nakazującej Z. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości C. [...], gmina K. Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła Z. K. Odwołanie wpłynęło w terminie. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy zważył, co następuje.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdy równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Jak wynikało z akt sprawy, pracownicy PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2013 r. ustalili, że na działce nr ew. [...] w miejscowości C. W., gmina Kosów Lacki zlokalizowany jest budynek mieszkalny o wymiarach 13, 0 m x 5, 4 m. Wysokość do kalenicy wynosi 4, 3 m. Budynek jest murowany, ocieplony od zewnątrz styropianem i pokryty blachą. Obiekt jest wykończony i użytkowany. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że pierwotnie istniejący na ww. działce należącej do Z. K., drewniany budynek mieszkalny został rozebrany, a w jego miejsce wybudowany został bez pozwolenia na budowę w latach 2006 - 2011 przez J. i A. W. nowy budynek murowany. Powyższe potwierdzone zostało podczas wykonanej odkrywki fragmentu ściany zewnętrznej, w której widoczny był mur z gazobetonu, pokryty od strony wewnętrznej płytą gipsowo-kartonową. Powierzchnia zabudowy poprzedniego budynku wynosiła ok. 49 m 2, a obecnie wynosi ok. 70, 2 m 2.

Budowa nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę zobligowała właściwy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."). PINB w S., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości C. [...], gmina K. oraz nałożył na Z. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 stycznia 2014 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Burmistrza i Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec niedostarczenia przez zobowiązaną ww. dokumentów, w określonym terminie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w S. nakazał Z. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości C. [...], gmina K.

GINB podkreślił, że mając na względzie argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i zgodnie z obowiązującą i jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ administracji czy też strona postępowania. Rażące naruszenie prawa bowiem to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji - a z taką sytuacją organ miał do czynienia w sprawie - to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. W tym zakresie GINB powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12, wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13.

Jak wyjaśnił organ, w świetle art. 52 Prawa budowlanego podmiotami obowiązanymi na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Regulacja ta wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy kierować decyzję zawierającą nakaz rozbiórki.

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, gdzie inwestorem spornych robót budowlanych były osoby nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości, należało więc przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z jednym z poglądów orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 06.03.2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.05.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.05.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11). W sytuacji takiej nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy.

Z kolei drugi pogląd wskazuje, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję (wyrok NSA z dnia 10.07.1998 r., sygn. akt IV SA 1444/96, wyrok NSA z dnia 10.04.1999 r., sygn. akt IV SA 570/97, wyrok NSA z dnia 04.09.2002 r., sygn. akt IV SA 1712/00, wyrok NSA z dnia 25.11.2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Mając na względzie powyższe, rozbieżne orzecznictwo sądowo administracyjne należy stwierdzić, że skierowanie w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej do właściciela nieruchomości nie stanowiło więc rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 pkt. 2 k.p.a.

Dlatego też, w ocenie GINB, należało uznać, że decyzja PINB w S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. nakazującą stwierdzić nieważność decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z tych przyczyn należało utrzymać w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2014 r.

Jak podkreślił organ, argumentacja skarżącej wskazująca na zły stan zdrowia i problemy finansowe, jakkolwiek istotna dla skarżącej, nie mogła mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Brak było również podstaw do spełnienia żądania skarżącej o wstrzymanie czynności wynikających z decyzji administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny. Zgodnie z art. 159 k.p.a. wniosek o wstrzymanie decyzji administracyjnej może być złożony przez stronę na etapie postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności przed organem pierwszej instancji, a zatem wniosek taki, złożony w toku postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika r. pr. P. O., datowanym na 5 marca 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2016 roku.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt. k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 i art. 90 Pr. bud. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że trafnie [...]WINB nie dopatrzył się wad decyzji PINB, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB dotkniętej wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, stwierdzenie nieważności decyzji PINB, wstrzymanie wykonania decyzji PINB do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej przywołał następującą argumentacje.

PINB nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego, pomimo że za sprawców samowoli budowlanej (inwestorów w rozumieniu art. 52 Pr. bud.) polegającej na posadowieniu na nieruchomości skarżącej budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia budowlanego uznał J. i A. W. Dopuszczając się ww. samowoli popełnili oni przestępstwo z art. 90 p. bud.

PINB ustalił, że sprawcy samowoli nie mają prawa do władania obiektem budowlanym, nałożył więc na skarżącą - jako właściciela nieruchomości - obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Ponieważ skarżąca ww. postanowienia nie wykonała, nałożył na nią obowiązek rozbiórki.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji [...]WINB, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB, wyjaśniła, że nie uczestniczyła w samowoli budowlanej, tj. nie podejmowała decyzji o wybudowaniu obiektu na jej nieruchomości, ani nie była tam obecna, kiedy J. i A. W. obiekt ten realizowali, nie wiedziała zatem o ww. budowie aż do czasu jej zakończenia, a niezwłocznie po powzięciu o tym wiadomości zawiadomiła PINB. Skarżąca podkreśliła w odwołaniu swoją trudną sytuację osobistą i materialną.

W ocenie skarżącej, można zgodzić się z argumentacją GINB tylko w jednej kwestii, że rażącym naruszeniem prawa jest takie, które oczywiście uchybia jednoznacznej normie prawnej i zarazem zasadzie praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pełnomocnik skarżącej podkreślił jednak, że należy uwzględnić aspekt sprawiedliwościowy rozstrzygnięcia, który wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został wspomniany, jednak organ nie poświęcił mu wystarczającej uwagi i nie wyciągnął w tym zakresie właściwych wniosków co do oceny decyzji PINB.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, istotne nie jest dosłowne brzmienie określonego przepisu "rozumianego jako jednostka redakcyjna", lecz treść normy prawnej, konstruowanej na podstawie niekiedy wielu przepisów prawa|. Normy tworzą prawo, a nie "przepisy", jak wskazał pełnomocnik skarżącej.

Powołując się na oznaczone w skardze orzeczenie NSA w innej sprawie, pełnomocnik skarżącej uznał, że "trafnie wyeksponował NSA wywołanie skutków niedających się pogodzić z wymaganiami praworządności, bądź uchybienie - jak napisał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zasadzie praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia zatem wówczas, gdy rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą prawną i jest oczywiście niesprawiedliwe".

W ocenie pełnomocnika skarżącej, taką decyzją jest właśnie orzeczenie o nałożeniu na skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, "który w akcie tzw. samowoli budowlanej został zrealizowany bez jej wiedzy i udziału na będącej jej własnością nieruchomości. Skarżąca nie mogła temu bezprawiu zapobiec, a uzyskawszy o nim informację niezwłocznie powiadomiła właściwy organ administracji publicznej (PINB)".

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że PINB najpierw nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentacji w celu legalizacji ww. obiektu, chociaż nie miała nic wspólnego z jego wybudowaniem, nie chciała go na swojej nieruchomości, a poza tym nie było dla niej możliwe uzyskanie ww. dokumentacji. Następnie PINB nałożył na nią obowiązek rozbiórki. Uczynił to zaś, tylko dlatego, że sprawcy samowoli nie mieli tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niekonsekwencją razi, w ocenie pełnomocnika skarżącej "rozumowanie organu polegające na stawianiu sprawcy tzw. samowoli budowlanej, którą zrealizował on na cudzej nieruchomości nie mając tytułu do dysponowania nią na cele budowlane, wymogu wykazania się takim tytułem w celu usunięcia jej skutków. Zauważyć przy tym wypada, że Skarżąca nie sprzeciwiała się usunięciu nielegalnie posadowionego obiektu z jej nieruchomości, a zatem mimo braku tytułu prawnego do nieruchomości sprawcy nie doznaliby w tym przeszkód. Decyzja nakazująca im rozbiórkę nie byłaby więc niewykonalna tylko z tego powodu".

Wydany przez PINB nakaz rozbiórki, który w praktyce zapewne skutkować będzie poniesieniem przez skarżącą kosztów wykonania zastępczego i ich egzekucją z jej skromnego majątku (mieszkania), co grozi jej bezdomnością, rażąco narusza normę art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 i art. 90 Pr. bud. i jest nie do pogodzenia z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zastosowana przez PINB wykładnia ww. normy prowadzi do polepszenia sytuacji sprawcy tzw. samowoli budowlanej niedysponującego nieruchomością na cele budowlane kosztem Skarżącej jako właściciela tej nieruchomości. Gdyby bowiem taki sprawca odpowiedni tytuł prawny miał, musiałby na własny koszt dokonać rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu, a gdy tytułu takiego nie ma, musi zrobić to za niego właściciel nieruchomości. Dla organu nie ma przy tym znaczenia, że właściciel ten z aktem samowoli nie miał nic wspólnego.

Dlatego – w ocenie pełnomocnika skarżącej – decyzja jest "rażąco błędna i nie może się ostać. Oparta na niej decyzja PINB doprowadziła do szeregu skutków niedających pogodzić się z wymaganiami praworządności i jako taka nie może być zaakceptowana jako akt władzy organu praworządnego państwa. W konsekwencji rażąco narusza ona art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 i art. 90 Pr. bud.".

Pełnomocnik wskazał, że skarżąca poinformowała PINB o akcie samowoli budowlanej dokonanej na jej nieruchomości przez pp. W. Zapewne gdyby mogła ona przewidzieć, jakie spotkają ją konsekwencje za jej właściwą, obywatelską postawę, z pewnością by się na to nie zdecydowała. Co więcej, nikt racjonalnie rozumujący w podobnej sytuacji na to by się nie zdecydował. Również z tego względu decyzja PINB nie może być zaakceptowana jako akt władzy organu demokratycznego, praworządnego państwa. "Takie państwo nie nakłada bowiem na obywateli sankcji za ich legalistyczną postawę i lojalną współpracę z jego organami".

Decyzja PINB rażąco narusza więc także zasadę sformułowaną w art. 8 k.p.a., tj. nakaz prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, GINB najwyraźniej zdawał sobie sprawę z ułomności rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał jedno z wielu orzeczeń NSA (II OSK 2317/11), w których wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dlań nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej, i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

To samo stanowisko NSA przyjmował m. in. w wyrokach II OSK 1234/08, II OSK 576/10, II OSK 243/11. Tak więc zakaz nakładania na właściciela nieruchomości obowiązku rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 p. bud., gdy nie jest on sprawcą samowoli budowlanej, a sprawca ten jest ustalony, jest utrwaloną linią orzeczniczą. Przyjmuje się w niej konsekwentnie, że na sprawcę samowoli budowlanej należy nałożyć obowiązek rozbiórki w szczególności w sytuacji, gdy działał on bez zgody właściciela nieruchomości. Decyzja PINB jest sprzeczna z tą utrwaloną linią orzecznictwa.

Błędnie zrozumiał ponadto PINB art. 52 Pr. bud., który nie upoważnia organu administracji publicznej do dokonania dowolnego wyboru spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów, który z nich organ ten obarczy obowiązkiem usunięcia samowoli budowlanej, a zatem kto ma ponieść koszty wykonania nakazu rozbiórki.

To sprawca samowoli budowlanej, a nie właściciel powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej. Dlatego decyzja PINB jest dotknięta także wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Została ona bowiem skierowana do osoby, która nie powinna być jej adresatem.

Skarżąca, jako osoba niewinna i poszkodowana samowolą budowlaną, została poszkodowana ponownie, tym razem przez organ Państwa, wskutek nałożenia na nią bardzo dolegliwych obowiązków i kosztów bezprawnych działań osób, na które nie miała ona wpływu. Sprawcy zaś zwolnieniem od tych obowiązków i kosztów są wręcz nagradzani za brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której wbrew woli właściciela zrealizowali bezprawie. W żadnym więc razie żądanie Skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji PINB nie opierało się na sporze o wykładnię niejednoznacznych przepisów, czy też było nieuzasadnione ze względu na dokonanie przez organ wyboru jednej z wielu dopuszczalnych możliwości zastosowania normy prawnej. Było ono trafne, albowiem decyzja PINB rażąco narusza prawo i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że "zamiar ustawodawcy zapobiegania samowolnym, nielegalnym realizacjom obiektów budowlanych poprzez nakładanie na ich sprawców dolegliwej sankcji w celu zniechęcenia do jakich zachowań został w niniejszej sprawie sprowadzony ad absurdum, gdyż zastosowana norma prawna nie spełnia przypisanej jej funkcji restytucyjnej, ponieważ Skarżąca ze względu na swój stan majątkowy nie jest w stanie sfinansować rozbiórki, a przeprowadzona z jej skromnego majątku egzekucja może co najwyżej uczynić ją osobą bezdomną, ani - z oczywistych względów - prewencyjnej, i to zarówno w zakresie prewencji ogólnej, jak i, tym mniej, w zakresie prewencji szczególnej".

Z powyższych względów decyzja PINB dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a., tj. "rażąco narusza prawo - normy art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 p. bud. oraz art. 8 kpa, a ponadto została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (do której nie powinna być adresowana), czego błędnie nie dostrzegły organy obu instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności".

Dlatego wniosek o uchylenie obu tych decyzji (GINB i WINB) i stwierdzenie nieważności decyzji PINB jest zasadny.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i argumentację, wnosząc o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Z tego powodu zarzuty skargi nie były uzasadnione i skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami organów obu instancji, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z tym, że skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie m.in. art. 138 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji PINB, dotkniętej wadami z art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a., wskazać należy, że tylko takie naruszenie prawa, które posiada obiektywnie – a nie subiektywnie – rażący charakter, pozwala na uznanie, że orzeczenie administracyjne powinno być uznane za nieważne i wyeliminowane z obrotu prawnego. Kwestie rażącego charakteru naruszenia prawa doczekały się tak w literaturze, jak i rzecznictwie sądów administracyjnych bogatego wyjaśnienia; nie powinny więc budzić wątpliwości.

Jak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Jak ponadto słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.) "drugi sposób interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45) NSA rozwinął argumentację powyższego stanowiska na tle przypadku wadliwego powołania w decyzji jej podstawy prawnej: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za " rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. 2. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter " rażący". Obowiązek powołania w decyzji jej podstawy wynika z art. 107 § 1 i 3 KPA, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o jakąkolwiek podstawę prawną, a o podstawę prawidłową, to znaczy o podstawę rzeczywiście mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołując podstawę wadliwą, organ administracji naruszył powyższe przepisy. Trudno byłoby jednak przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Ten sam Sąd, w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2467/15, stwierdził także, że "nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślić, że Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroluje w niniejszej sprawie nie tylko decyzję organu II, ale również i I instancji, gdyż tylko w ten sposób może prawidłowo ocenić prawidłowość orzekania organów. Dokonując tej kontroli, Sąd bada, czy organa obu instancji prawidłowo załatwiły sprawę, rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji - w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy słusznie ustaliły, że wniosek Z.K. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2014 r. nie może być uwzględniony. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji możliwe byłoby wyłącznie wówczas, gdyby występowała stypizowana w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanka nieważnościowa.

Rozważając zarzut skarżącej, że przedmiotowa decyzja PINB wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), gdyż jest niesprawiedliwa i nie daje się pogodzić z zasadami praworządności należy przede wszystkim przypomnieć, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co nie zawsze odpowiada subiektywnemu poczuciu sprawiedliwości. W sprawie niniejszej PINB wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., nakładając na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania budowy – a w konsekwencji uniknięcia rozbiórki budynku. Prawidłowo też organ nadzoru budowlanego adresatem swego postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. uczynił Z. K., gdyż uprawnionym do wykonywania robót budowlanych może być wyłącznie osoba, dysponująca prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc mająca tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 ust. 11 Pr. bud.). W trakcie postępowania PINB ustalił, że tytuł do gruntu przysługuje wyłącznie skarżącej, natomiast budynek został wybudowany przez J. i A. W. na ich koszt. Jak ustalił organ, skarżąca wiedziała o tych pracach, natomiast do sporu doszło przy rozliczaniu kosztów budowy.

Rację ma też organ, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że rozbieżność wykładni danej normy prawnej (w tym wypadku art. 52 Pr. bud.) i rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo sądowo administracyjne powoduje, że skierowanie w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej do właściciela nieruchomości, a nie do pp. W. nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa (o ile w ogóle byłoby naruszeniem prawa), o którym mowa w art. 156 § 2 pkt. 2 k.p.a. – nawet, gdyby można było ich uznać za inwestora, co jednakże w sprawie nie ma miejsca.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nadzoru budowlanego może nałożyć określone obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym, wynikające z prawa budowlanego, wyłącznie na uczestników procesu budowlanego (art. 17 Pr. bud.); w stanie faktycznym sprawy niniejszej – na inwestora, będącego jednocześnie właścicielem gruntu.

Jak podkreśla się w doktrynie, "prawo budowlane posługuje się terminem "inwestor" w wielu miejscach, jednak nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Definicja taka zawarta była w ustawie z 31.1.1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). (...) Definicja legalna "inwestora" nie została inkorporowana do kolejnych ustaw regulujących tę materię: ustawy – Prawo budowlanego z 1974 r. i obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (...) Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie." (tak Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2016, komentarz do art. 17 Pr. bud.).

Inwestorem może być więc tylko taka osoba, która może skutecznie złożyć wniosek o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, osoba, która wybudowała budynek może być uznana za inwestora tylko wówczas, gdy posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W innym bowiem wypadku nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę, a przez to zainicjować procesu budowlanego, stając się jego stroną.

Dlatego też, pp. W. nie mogli być uznani przez organ nadzoru budowlanego za inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a więc osobę, do której mogą być kierowane oznaczone polecenia, mające solenną formę decyzji lub postanowienia. Nie należy bowiem utożsamiać potocznego określenia "inwestor", oznaczającego osobę finansującą lub prowadzącą jakieś działanie z określeniem prawnym inwestora, wynikającym z Prawa budowlanego.

Skoro właściciel, jako wyłącznie uprawniony do dysponowania gruntem (w tym na cele budowlane), na którym został samowolnie wybudowany budynek nie wykonał obowiązku przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów, wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] lipca 2013 r., to w konsekwencji organ nadzoru budowlanego był zobligowany do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud. i nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie zaistniały bowiem przesłanki, niezbędne do tego, aby PINB mógł przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., potraktować, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr. bud.).

Zgodnie z art. 52 Pr. bud. zobowiązanym do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro za inwestora można uznać w niniejszej sprawie wyłącznie właścicielkę gruntu, skarżącą, gdyż tylko ona mogła ubiegać się o pozwolenie na budowę i stać się uczestnikiem procesu budowlanego (zaś w aktach sprawy nie ma dowodu na to, aby pp. W. byli stroną umowy zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych), to nie sposób skutecznie zarzucić PINB rażącego naruszenia prawa lub tego, że skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 ust. 2 i 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że jedyną osobą, do której organ nadzoru budowlanego mógł skierować zarówno postanowienie, wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., jak i decyzję wydaną w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud. była skarżąca, jako właściciel gruntu i inwestor w sensie prawnym (art. 52 Pr. bud.), uznał zarzuty skargi w tym zakresie za pozbawione podstaw prawnych.

Bez wątpienia skarżąca była stroną postępowania wszczętego w sprawie niniejszej, stad nie sposób zasadnie twierdzić, że doręczenie jej decyzji stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności tejże na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Wobec powyższych wniosków, mniejszą wagę ma fakt, że nie zasługiwały na uznanie wyjaśnienia skarżącej i jej pełnomocnika, z których miałoby wynikać, że skarżąca nie wiedziała o prowadzonych na jej nieruchomości pracach budowlanych. Przeczą temu nie tylko ustalenia, dokonane przez organ I instancji, ale również zasady doświadczenia życiowego. Zgodnie z tymi zasadami, jak również logicznego rozumowania, za nieprawdopodobne uznać należy, aby właściciel nie wiedział o trwających 5 lat robotach budowlanych i wybudowaniu na jego gruncie budynku o wymiarach 13 x 5, 40 m; tym bardziej, że jak wynika z oświadczeń skarżącej (oświadczenie z dnia 6 kwietnia 2013 r., protokół rozprawy przed PINB z dnia [...] czerwca 2013 r.) budynek ten powstał po rozebraniu starego budynku, istniejącego na przedmiotowej nieruchomości. Jak ponadto wynika ze znajdującego się w aktach uzasadnienia pisma procesowego w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym [...], [...] o zapłatę z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (bez daty), Z. K. i J. W."umówiły się, że razem będą korzystać z przedmiotowej nieruchomości, poczynią nakłady na dom". Jak wynika z pisma pp. W. z dnia 14 stycznia 2013 r., kierowanego do PINB, skarżąca w trakcie prac budowlanych przebywała na swej nieruchomości, natomiast oni wyłącznie pomagali "przy remoncie domu oraz w kwestiach finansowych". Z oświadczenia J. W.z dnia 4 czerwca 2013 r. wynika, że skarżąca była na bieżąco informowana o pracach budowlanych, które trwały od 2006 r. do 2011 r.

Dlatego też organ I instancji prawidłowo zastosował art. 158 § 1 k.p.a., zaś GINB w sposób zgodny z prawem i w sposób wynikający z należytej kontroli orzeczenia pierwszo instancyjnego utrzymał w mocy decyzję [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 i art. 90 Pr. bud. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. jest bezpodstawny.

Niezależnie od rozważań z poprzedzającej części uzasadnienia, Sąd za niezrozumiały prawnie uznał zarzut pełnomocnika skarżącej w zakresie rzekomego naruszenia art. 90 Pr. bud. Zgodnie bowiem z hipotezą tego artykułu, kto w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt. 1 lub art. 50 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Nie leży jednakże w kompetencji organu nadzoru budowlanego orzekanie w zakresie ww. dyspozycji prawnej. Organ nie mógł więc wspomnianej normy naruszyć.

Sąd nie dopatrzył się również w aktach sprawy dowodu na to, żeby organa obu instancji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.); subiektywne zaś poczucie strony o niesprawiedliwości orzeczenia administracyjnego – pomimo jego zgodności z prawem – nie jest okolicznością uzasadniającą zarzut naruszenia tej zasady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto, że w sprawie nie występują przesłanki do odrzucenia skargi, co podnosił GINB w odpowiedzi na skargę. Organ nieprawidłowo uznał, że termin do wniesienia skargi upłynął 5 marca 2016 r., gdyż tym dniem była sobota, czyli dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. I OPS 1/11, ONSA). Dlatego też termin do wniesienia skargi został zachowany przez skarżącą, gdyż upływał 7 marca 2016 r.

Skarga nie podlegała więc odrzuceniu, ale – z przyczyn powołanych powyżej – oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a