Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 769/16 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/16 oddalił skargę Z.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] nakazującej Z.K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ch., gmina K.

Od powyższego wyroku Z.K. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego stanu faktycznego, aniżeli ustalony przez organ wydający decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 52 i art. 90 Prawa budowlanego, a także w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie zasadnej skargi na decyzję [...]INB z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB") z dnia [...] lipca 2014 r. nakazującej Skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wzniesionego na jej działce (wszystkie ww. decyzje zostały bliżej opisane w zaskarżonym orzeczeniu), wydanej z naruszeniem art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 62 i art. 90 Prawa budowlanego, w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 52 i art. 90 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 4 k.p.a. nieważności decyzji PINB, o której mowa powyżej, tj. w pkt 2.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 52 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wskutek przyjęcia za trafne błędnego rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia "inwestor", a w konsekwencji uznanie, iż w rozstrzyganej sprawie za inwestora można było uznać wyłącznie właścicielkę gruntu, tj. Skarżącą, oraz że tylko do Skarżącej mogły być kierowane postanowienie i decyzja wydane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższych zarzutów Z.K. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie i uwzględnienie skargi, stosownie do art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji [...]INB i [...]INB oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB,

2) ewentualnie przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a.,

3) orzeczenie, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2014 r. nie podlega wykonaniu.

Skarżąca wniosła ponadto:

1) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego,

2) w razie nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej - o odstąpienie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., w każdym wypadku od zasądzenia kosztów niniejszego postępowania od Skarżącej,

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) - "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".

Stosownie zaś do przepisu art. 52 Prawa budowlanego - "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51".

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej może być inwestor, właściciel nieruchomości lub zarządca obiektu. Najczęściej zobowiązany do obowiązku rozbiórki zostaje inwestor, czyli osoba która była odpowiedzialna za samowolne wykonanie robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że jest właścicielem nieruchomości. Skierowanie decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego, do podmiotu nie będącego właścicielem nieruchomości i nie mającego prawa do dysponowania nią na cele budowlane czyniłoby bowiem taką decyzję niewykonalną. W sytuacji więc, gdy inwestor nie włada nieruchomością obowiązek rozbiórki może zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12 - publ. w CBOSA). W wyjątkowym tylko przypadku dopuszczalne będzie skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie dysponuje nieruchomością, gdy nie ulega wątpliwości, że zrealizował on obiekt bez zgody właściciela tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, publ. w CBOSA).

Zaskarżona decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji niejako w sposób rzucający się w oczy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanego) należy natomiast odróżnić każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z teorią gradacji wad decyzji administracyjnej odróżnić trzeba wadliwość decyzji powodującą jej wzruszalność (np. w trybie odwoławczym - zwykłym), od wad kwalifikowanych powodujących konieczność eliminacji ostatecznej decyzji z obrotu prawnego (np. w trybie stwierdzenia nieważności - nadzwyczajnym). Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego. O takim naruszeniu prawa (kwalifikowanym) można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone uchybienie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a., stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Oznacza to, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wypadało podzielić ocenę wyrażoną w decyzji [...]INB z dnia [...] stycznia 2016 r., że skierowanie badaną decyzją PINB w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego do właścicielki nieruchomości Z.K. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mogło być też potraktowane jako przyczyna nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak trafnie zauważył Sąd I instancji. Tym samym należało uznać, że Sąd ten zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja [...]INB z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.), pomimo jego częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie rozważań dotyczących osoby inwestora w znaczeniu przepisów prawa budowlanego. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego skierował decyzję nakazującą rozbiórkę do jednego z podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego, to nie można twierdzić, aby wskazana decyzja w tym zakresie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, zwłaszcza że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było bezsprzecznie ustalić, czy właścicielka nieruchomości wiedziała, czy też nie, o realizacji przedmiotowego obiektu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pomiędzy skarżącą , która jest właścicielką nieruchomości, a osobami, które zrealizowały inwestycję istnieje spór cywilnoprawny dotyczący jej finansowania. W takiej sytuacji brak jest podstaw, a by zrzucić organowi rażące naruszenie prawa polegające na skierowaniu decyzji nakazującej rozbiórkę do właścicielki nieruchomości. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta w której została wniesiona skarga. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powyższego przepisu, ponieważ przedmiot skargi Z.K., a tym samym kontroli Sądu stanowiła decyzja [...]INB z dnia [...].stycznia 2016 r. wydana w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej Z.K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ch., gmina K. Nie można również podzielić tych argumentów skargi kasacyjnej uzasadniających zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które wskazywałyby na przyjęcie przez Sąd I instancji innego stanu faktycznego niż ustalony przez organ administracji. Trzeba zauważyć, że podstawę wydania orzeczenia przez sąd administracyjny stanowią akta sprawy, na które składają się akta sądowe oraz zgromadzony przez organ materiał dowodowy znajdujący się w aktach przesłanych do sądu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zakres rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczają więc, co do zasady, okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy, a ponadto uwzględnił okoliczność, która stanowiła w istocie główną przesłankę sposobu jej rozstrzygnięcia przez organy orzekające w trybie nadzoru, czyli ustalenie, że Z.K. jako właścicielka nieruchomości i jej dysponent na cele budowlane jest zarazem właściwym podmiotem uprawnionym do rozebrania przedmiotowego obiektu.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.