Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 152/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły Podstawowej w K. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 152/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza O. z [...] maja 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły Podstawowej w K., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdził, że zarządzenie Burmistrza O. z [...] maja 2019 r. zatwierdzające arkusz organizacyjny Szkoły Podstawowej w K. w roku szkolnym 2019/2020 zostało wydane z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji, uznając skargę za dopuszczalną, wskazał że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi Wojewody. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza O. stanowiło akt normatywny z zakresu administracji publicznej, bowiem wpływało na uprawnienia osób korzystających, czy też mających prawo do korzystania z usług szkoły. Jako takie mogło zostać przez organ nadzoru zaskarżone do sądu administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżone zarządzenie organu zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Wyjaśniając, że arkusz organizacji szkoły jest dokumentem programowym, określającym szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone zarządzenie pozostawało w oczywistej sprzeczności z aktem prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W uchwale tej jednoznacznie określono, że Szkoła Podstawowa w K. jest o pełnej strukturze organizacyjnej, zatem Burmistrz miał obowiązek uwzględnienia tych założeń, w tym funkcjonowania w szkole klasy pierwszej, podczas zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły. Pomimo to, na skutek zatwierdzenia arkusza doszło do zmiany organizacyjnej w funkcjonowaniu systemu oświaty na terenie gminy, do którego to działania nie był upoważniony jej organ wykonawczy. Burmistrz O., zatwierdzając arkusz organizacyjny szkoły, doprowadził do naruszenia uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły, ponieważ w tym dokumencie nie została przewidziana organizacja klasy I, co ograniczało możliwość realizacji nauki w klasie I w ww. szkole.

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz O., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), przez merytoryczne rozpatrzenie sprawy, pomimo iż czynność zatwierdzenia arkusza organizacyjnego szkoły nie stanowi sprawy objętej zakresem regulacji art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego i powinna zostać odrzucona,

- art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 87 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przez merytoryczne rozpatrzenie sprawy, pomimo iż czynność zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły nie stanowi zarządzenia, a w konsekwencji nie jest objęta zakresem kompetencji skargowych Wojewody, który posiada legitymację procesową do wnoszenia skarg jedynie na uchwały i zarządzenia organów gminy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu możliwości nieutworzenia klasy I w oparciu o art. 205 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910) i § 17 ust. 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502) przez uznanie, że organ prowadzący może odmówić zatwierdzenia przedłożonego arkusza, pomimo iż powyższe przepisy nakazują jego zatwierdzenie w określonym terminie,

- błędną wykładnię art. 205 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który w szkole powstałej z przekształcenia gimnazjum umożliwia podjęcie decyzji o nietworzeniu oddziału klasy I ("brak organizacji oddziału danej klasy’"), co w konsekwencji wyłącza obowiązek przyjmowania dzieci do I klasy z urzędu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zatwierdzenie arkusza nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to jest adresowane wyłącznie do dyrektora szkoły. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przemawia za obowiązkiem odrzucenia skargi, gdyż czynność zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazał, że arkusz organizacyjny sporządzany jest przez dyrektora szkoły, zaś Burmistrz jedynie zatwierdza ww. akt. Zatem bezpodstawnie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował zaskarżone zatwierdzenie arkusza organizacyjnego jako zarządzenie, a nie czynność materialno-techniczną, co przemawia za brakiem podstaw do objęcia takiej czynności

zakresem kompetencji skargowych Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz O. już na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w odpowiedzi na skargę z 24 lutego 2020 r. podnosił, iż wniesiona w sprawie skarga jest niedopuszczalna, wnosząc o jej odrzucenie. Stanowisko takie organ wyraził również w skardze kasacyjnej.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy sprawa, w której został wydany zaskarżony wyrok, należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a) nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd pierwszej instancji, zakwalifikował dokonane przez Burmistrza O. zatwierdzenie arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w K. jako zarządzenie tj. akt organu jednostki samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W istocie tylko ta forma prawna działania burmistrza jako organu wykonawczego gminy mogła być brana pod uwagę, a nie żadna inna ze wskazanych powyżej prawnych form działania organu. Przepis artykułu 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w powyższym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Użyte w art. 101 u.s.g. sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych. To ostatnie stwierdzenie wynika z art. 102 u.s.g., zgodnie z którym przepisów rozdziału 10 tej ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. V, LexisNexis 2011).

W uzasadnieniu uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy:

1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy,

2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny,

3) mają charakter indywidualny bądź generalny,

4) nie są aktami prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższej charakterystyki nie można odnaleźć w dokonanym [...] maja 2019 r. przez Burmistrza O. zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w K. Zgodnie z § 10 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacyjny szkoły opracowany przez dyrektora szkoły określa szczegółową organizacje nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. W arkuszu organizacyjnym zamieszcza się w szczególności liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Arkusz organizacyjny nazywany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (zob. J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest on podstawowym, wewnętrznym dokumentem organizacyjnym szkoły, określającym pracę w określonej jednostce w danym roku kalendarzowym. Nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły. Adresatami arkusza organizacyjnego nie są indywidualni uczniowie, ich rodzice lub nauczyciele. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, nie można twierdzić, że z aktu tego bezpośrednio wynikają konkretne prawa lub obowiązki tych podmiotów, które kwalifikują się do ochrony prawnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WPK 2018). Nie kreuje on żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. Zmiany w arkuszu organizacyjnym szkoły mogą być dokonywane wyłącznie przez dyrektora szkoły, z wyłączeniem organów zewnętrznych, w formie aneksu, zaś tryb jego opiniowania i zatwierdzania jest taki sam jak dla arkusza organizacyjnego. Arkusz organizacyjny jest przedkładany do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę, co winno nastąpić do 30 kwietnia każdego roku. To działaniu organu prowadzącego szkołę, przybierającym postać akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, Sąd pierwszej instancji przypisał charakter zarządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożeniu podpisu przez organ prowadzący szkołę na dokumencie programowym, utworzonym przez inny podmiot i podlegającym wcześniejszym uzgodnieniom, nie można przypisać charakteru władczego rozstrzygnięcia, a wyłącznie charakter akceptacji woli innych podmiotów. Jest ono adresowane wyłącznie do dyrektora szkoły. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie można mu zatem przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że jeśli organ prowadzący nie zatwierdzi arkusza organizacyjnego szkoły, co winien uczynić do 30 maja danego roku, to oznacza, że szkoła nie ma podstaw finansowych i prawnych do funkcjonowania i nie jest możliwe aby istniała i działała. Konieczne jest osiągnięcie kompromisowego porozumienia w sprawie arkusza organizacji szkoły, którego wymaga interes obu zainteresowanych stron. Dyrektor szkoły i organ prowadzący muszą wynegocjować warunki, na których możliwe jest zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły, a jeżeli nie osiągną kompromisu możliwa jest ingerencja właściwego kuratora oświaty (por. M. Pilich. "Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WPK 2018."). To stosowna ingerencja kuratora oświaty jest właściwym środkiem do zapewnienia uczniom i ich rodzicom praw wynikających z uchwał rady gminy (prawa miejscowego) ustalających plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1870/18 oraz WSA w Gliwicach w szeregu orzeczeń wydanych w podobnym przedmiocie przytoczonych w odpowiedzi na skargę m.in. w wyrokach z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 45/18 i z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 111/18. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. W rezultacie nie zasługuje na akceptację stanowisko odmienne wyrażone w wyroku WSA Warszawie z 27 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 277/18, na które powołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W konsekwencji należy uznać, że zatwierdzenie arkusza organizacji Szkoły Podstawowej w K. w roku szkolnym 2019/2020 nie stanowi zarządzenia o jakim mowa w art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. a także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi przez Sąd pierwszej instancji i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło zatem z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza O. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.