Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły Podstawowej stwierdza, że zarządzenie Burmistrza z dnia "[...]" zatwierdzające arkusz organizacyjny Szkoły Podstawowej w roku szkolnym 2019/2020 zostało wydane z naruszeniem prawa. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Zarządzeniem z dnia 16 maja 2019 r. Burmistrz "[...]" (dalej jako: "Burmistrz"), działając na podstawie § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r., poz. 649 ze zm.), zatwierdził arkusz organizacji Szkoły Podstawowej w "[...]" na rok 2019/2020. W ramach powyższego aktu zatwierdzono liczbę oddziałów: 3; liczbę godzin ogółem 127,81; etatów pedagogicznych 6,953; etatów niepedagogicznych 5; zatwierdzona liczbę etatów w świetlicy 1,66. W ramach uwag wskazano, że w aneksie nr 1 do arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2019/2020 należy uwzględnić uwagi zawarte w piśmie "[...]" Kuratora Oświaty znak: "[...]" z dn. 9 maja 2019 r.

Na powyższe zarządzenie Wojewoda "[...]" (dalej jako: "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz zatwierdził arkusz organizacji ośmioletniej Szkoły Podstawowej w "[...]" (dalej jako: "Szkoła"), w której kształcenie w I klasie rozpoczęto w roku szkolnym 2017/2018. Szkoła ta została ujęta w planie sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę "[...]", a także określono granice jej obwodu obowiązujące od 1 września 2019 r. Wojewoda wskazał, że w arkuszu organizacyjnym Szkoły nie przewidziano organizacji klasy I w roku szkolnym 2019/2020 z powodu zbyt małej liczby dzieci (6 dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły). Burmistrz, pomimo przedstawienia przez Dyrektora Szkoły listy dzieci zgłoszonych do klasy I w tej szkole (sześcioro dzieci z obwodu i dwoje spoza obwodu), w piśmie z dnia 23 sierpnia 2019 r., wskazując na względy ekonomiczne, odmówił utworzenia I klasy. Jednocześnie Burmistrz wskazał dzieciom zamieszkałym w obwodzie Szkoły miejsce realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w "[...]". Z wyjaśnień Dyrektora Szkoły uzyskanych w toku postępowania nadzorczego wynika, że oddział I klasy nie został przewidziany w arkuszu organizacji szkoły, ani w jego aneksach, ze względu na kategoryczne stanowisko Burmistrza w tym zakresie.

Wojewoda wskazał, że kompetencja do zatwierdzenia arkuszy organizacji szkoły przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Jedną z form działania wójta, burmistrza, prezydenta miasta są zarządzenia. W ocenie Wojewody, choć ustawodawca nie przewidział wprost formy zarządzenia dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek, to należy uznać, że czynność ta przybiera formę zarządzenia i tym samym podlega nadzorowi wojewody. Nie jest to natomiast czynność materialno-techniczna.

W odpowiedz na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że to dyrektor szkoły tworzy arkusz, który jest dokumentem programowym, o charakterze wewnętrznym, i który nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły. Arkusz nie ma cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym, jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej. Zdaniem Burmistrza, w przepisach ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) nie istnieje obowiązek zatwierdzania arkusza w drodze zarządzenia organu wykonawczego, zaś ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Burmistrz podniósł, że nieutworzenie klasy I miało oparcie w przepisach. Chęć uczęszczania do klasy I rodzice dzieci zadeklarowali w sierpniu 2019 r, a arkusz podlega zatwierdzeniu do 29 maja. Poza tym Szkoła powstała w wyniku przekształcenia gimnazjum i w związku z tym treść przepisu art. 205 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r.,

poz. 60 ze zm.) umożliwia, w okresie do roku szkolnego 2025/2026, podjęcie decyzji o nieutworzeniu oddziału klasy I, co wyłącza obowiązek przyjmowania dzieci do I klasy z urzędu. Oddział klasy I w Szkole nie został zorganizowany w arkuszu organizacji (zaopiniowanym pozytywnie przez Kuratorium Oświaty), dlatego powstała możliwość wskazania dzieciom z obwodu miejsca realizacji obowiązku szkolnego w innej szkole.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że Kurator Oświaty za późno zauważył swój błąd i dopiero przy aneksie do arkusza zorientował się, że w Szkole nie zorganizowano klasy I. Podał, że Burmistrz decydował o kształcie szkoły, lecz nie był władny dla konstruowania wytycznych dla dyrektora szkoły. Wskazał, że w szkole działał oddział przedszkolny, a zatem Burmistrz nie mógł nie wiedzieć ile dzieci zgłosi się do klasy I. Z kolei pełnomocnik Burmistrza podniósł, że inny dokument powinien być przedmiotem skargi Wojewody. Podał, że Burmistrz nie mógł nie zatwierdzić arkusza organizacyjnego szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a."

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie stanowi akt - zarządzenie Burmistrza z 16 maja 2019 r. o zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w "[...]" (dalej: jako "Szkoła") na rok szkolny 2019/2020.

Skarga Wojewody jest zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie organu zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Z treści art. 91 ust.1 i 4 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm) dalej jako: "u.s.g." wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem.

Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis ten nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie, gdzie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996r. sygn. II SA/Gd 327/95).

W niniejszej sprawie skargę wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać pozostaje, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawie ustrojowej – art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2234). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, gdyż stanowi je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Nadto dopuszczalność interwencji organu nadzoru dotyczy określonych form działania gminy.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na tle tego przepisu, w związku z art. 90 u.s.g., powstaje wątpliwość, czy nadzorowi podlegają także zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 u.s.g., zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, które Sąd w tej sprawie podziela, wynika, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16.09.2003 r., sygn. II SA/Wr 854/03, publ. OwSS 2004/2/43).

W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Z treści art. 90 i art. 91 u.s.g. nie wynika zatem, aby zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegały nadzorowi. Nadto z utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. I tak w uchwale z 27.09.1994 r., sygn. W 10/93, publ. OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością sam arkusz organizacyjny szkoły terytorialnego.

Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w rozumieniu art. 90 u.s.g., lecz dotyczą wszystkich zarządzeń organu wykonawczego. Z tego też względu ingerencja nadzorcza Wojewody jest dopuszczalna także wobec aktu nienazwanego formalnie "zarządzeniem", jeśli jednak jest to akt o charakterze normatywnym z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, zarządzenie Burmistrza z 16 maja 2019 r. ma taki właśnie charakter i nie zmienia tego okoliczność, że arkusz organizacyjny Szkoły jest dokumentem programowym, który ( z założenia ) nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły. W tej sprawie właśnie zatwierdzenie arkusza organizacyjnego Szkoły, w którym nie uwzględniono organizacji nauki dla dzieci klasy I z rejonu wskazanej Szkoły, doprowadziło do sytuacji, że wbrew zapisom prawa miejscowego (uchwały o organizacji sieci szkół), w którym wskazano granice obwodu dla szkół, w tym Szkoły której zarządzenie Burmistrza o zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego jest przedmiotem kontroli, doszło do naruszenia uprawnień dzieci z rejonu obwodu tej Szkoły, w liczbie 6 (sześciorga) dzieci, które musiały zmienić miejsce nauki wobec braku zorganizowania dla nich klasy I. To działanie organu wykonawczego gminy doprowadziło do nieuprawnionego skierowania tych dzieci do innej szkoły, co wiązało się z koniecznością pokonywania większej odległości. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że kontrolowane zarządzenie Burmistrza bezpośrednio wpływało na uprawnienia osób korzystających z usług tej Szkoły, czy też mających prawo do korzystania z usług tej Szkoły, bowiem na skutek zatwierdzenia arkusza organizacyjnego Szkoły zarządzeniem z 16 maja 2019 r. doszło do ograniczenia prawa tych osób do korzystania z usług ww. Szkoły.

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego.

W literaturze przedmiotu arkusz organizacji szkoły nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest podstawowym dokumentem planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu). Arkusz organizacyjny sporządzany jest przez dyrektora szkoły.

Jak wynika z art. 110 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) dalej: "P.o" arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej – na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszającej nauczycieli. Z kolei z art. 110 ust. 3 P.o. wynika, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jak z tego wynika końcowy efekt w postaci arkusza organizacji szkoły jest efektem współdziałania kilku podmiotów i kończy się zatwierdzeniem arkusza organizacji szkoły przez organ prowadzący szkołę, które to obowiązki na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

W rzeczonej sprawie nie ulega wątpliwości Sądu, że przedłożony arkusz organizacji Szkoły na rok szkolny 2019/2020 został negatywnie zaopiniowany przez Zarząd Oddziału ZNP pismem z 18.04.2019 r. Jak podano w wyjaśnieniach kierowanych do Wojewody w piśmie z 05.12.2019 r. (karta 68 akt sądowych) przyczyną takiej negatywnej opinii był brak uwzględnienia w nim drugiego oddziału edukacji wczesnoszkolnej ( kl. I ). Nadto wyjaśniono, że w przedstawionym 26.08.2019r. aneksie do ww. arkusza także nie zawarto zapisu o utworzeniu dodatkowego oddziału edukacji wczesnoszkolnej - klasy I. Z akt administracyjnych tej sprawy wynika, że Kurator Oświaty pismem z 09.05.2019 r. (karta 13 akt) wniósł zastrzeżenia do przedstawionemu arkusza organizacji Szkoły lecz nie zakwestionował braku zorganizowania w Szkole nauczania w klasie I. Brak taki dostrzeżono dopiero przy przedstawionym aneksie do arkusza organizacji Szkoły i 17.09.2019 r. wniesiono uwagę dotyczącą braku organizacji klasy I w roku szkolnym 2019/2020. Nadto z akt wynika również, że w dniu 18.04.20219 r. Rada Pedagogiczna Szkoły wyraziła negatywną opinię dotyczącą arkusza organizacji Szkoły na rok szkolny 2019/2020.

Jak z powyższego wynika przed zatwierdzeniem arkusza organizacji Szkoły na rok 2019/2020 jeden z organów opiniujących dostrzegł nieprawidłowość w przedstawionym arkuszu dotyczącą braku organizacji nauki wczesnoszkolnej i organizacji klasy I, a pomimo tego organ prowadzący szkołę zatwierdził taki arkusz organizacji Szkoły. Nadto, jak wynikało z dalszych ustaleń w toku postępowania przed Wojewodą, taka organizacja, bez organizacji nauki w klasie I, była wynikiem jednoznacznego nakazu samego Burmistrza.

Kontrolowane zarządzenie Burmistrza z 16 maja 2019 r. pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z aktem prawa miejscowego, którym dostosowano sieć szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W dniu 24 marca 2017 r. Rada Miejska "[...]" podjęła uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół na skutek wprowadzonej reformy systemu oświaty. Wobec powyższego w tym zakresie doszło do przekroczenia kompetencji przez Burmistrza. Jak bowiem wynika z art. 39 ust. 5 zd. 1 P.o. to rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. Rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej, 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji - art. 39 ust. 6 P.o. Natomiast z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) wynika, że rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe.

Realizując ten obowiązek Rada Miejska "[...]" (dalej: "Rada"), jak wskazano wyżej, w dniu 24 marca 2017 r. "[...]" dalej jako: "uchwała z 24 marca 2017r.") podjęła uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, w której jednoznacznie określono, że Szkoła Podstawowa w "[...]" jest o pełnej strukturze organizacyjnej, tak w okresie do 31 sierpnia 2019 r., jak też ośmioletnią szkoła podstawową od dnia 1 września 2019 r.

Zatem realizując wskazane wyżej przepisy prawa miejscowego Burmistrz miał obowiązek uwzględnienia tych założeń podczas zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły, tymczasem to nie poprzez działanie uprawnionego w tym zakresie organu - rady gminy, lecz przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego doszło do zmiany organizacyjnej w funkcjonowaniu systemu oświaty na terenie Gminy, gdyż poprzez zatwierdzenie arkusza organizacji Szkoły - zarządzeniem z 16 maja 2019 r. - doszło do faktycznej zmiany w strukturze sieci szkół Gminy, do którego to działania nie był upoważniony jej organ wykonawczy. Poza tym, w niniejszej sprawie, nie zasługiwał na uwzględnienie argument, że w dacie zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły Burmistrz nie posiadał wiedzy na temat tego czy w roku szkolnym 2019/2020 będą dzieci chętne do rozpoczęcia nauki w klasie I, bowiem jak wskazał na rozprawie pełnomocnik Wojewody, organ ten posiadał taką wiedzę, gdyż w szkole tej była prowadzona nauką w oddziale przedszkolnym.

Reasumując, wbrew stanowisku Burmistrza wyrażonym w odpowiedzi na skargę, fakt że arkusz organizacyjny Szkoły wprawdzie stanowi dokument programowy, co do zasady o charakterze wewnętrznym, lecz jednocześnie poprzez zamieszczone w nim zapisy wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły, skoro zatwierdzenie takiego arkusza organizacji Szkoły pozbawiło dzieci ubiegające się o przyjęcie do klasy I w roku szkolnym 21019/2020 prawa do kontynuowania nauki w tej Szkole, ponieważ nie została przewidziana w tym dokumencie organizacja klasy I. Zatwierdzenie takiego dokumentu przez organ wykonawczy gminy i sam fakt zatwierdzenia dokonany w formie zarządzenia posiada zatem cechy aktu z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym. Doprowadził on bowiem do nieuprawnionego kreowania norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej, poprzez ograniczenie korzystania przez dzieci z uprawnienia wynikającego z aktu prawa miejscowego – uchwały z 24 marca 2017 r. – do realizowania nauki w klasie I w ww. Szkole.

Sądowi znane jest stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły nie potraktowane zostało jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Z orzeczeniem tym i zawartymi tam argumentami nie zgadza się Sąd w orzekającej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r. sygn. IV SA/Gl 45/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Podziela natomiast stanowisko uznające zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia arkusza organizacyjnego szkoły za akt administracyjny organów samorządu terytorialnego, inny niż określony w punkcie 5 § 2 art. 3 p.p.s.a., podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 277/18, dostępny w CBOSA).

Stosownie do art. 147 § 1 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W związku z treścią przepisu art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo są one aktem prawa miejscowego, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził, że zarządzenie Burmistrza z dnia 16 maja 2019 r. zatwierdzające arkusz organizacyjny Szkoły w roku szkolnym 2019/2020 zostało wydane z naruszeniem prawa.