Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017r. sprawy ze skargi Fundacji [..] na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w K. do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 28 października 2016r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej – doręczenia skanu/kopii aktu oskarżenia skierowanego do Sądu w sprawie [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Kielcach na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 74/16

UZASADNIENIE

Pismem z 26 lipca 2016 r. Fundacja "[...] " z siedzibą w D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z 28 października 2016 r. zwróciła się do Prokuratury Okręgowej w K. o udostępnienie informacji publicznej, w tym kopii/skanu aktu oskarżenia, jaki został skierowany do Sądu

w sprawie [...] . Pismem z 8 listopada 2016 r. organ odmówił dostępu do akt podręcznych Prokuratury. Skarżący podniósł, że wniosek nie dotyczył dostępu do akt podręcznych, a jedynie konkretnego dokumentu urzędowego. Tym samym, jego zdaniem, organ w sposób nieuprawniony rozszerzył treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie odmówił uwzględnienia tak rozszerzonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z udzieloną skarżącemu odpowiedzią, dostęp do akt podręcznych prokuratora, w których znajdowała się kopia aktu oskarżenia, regulują przepisy art. 156 kpk i choć akt oskarżenia jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępnie do informacji publicznej, to z tego względu kopia/skan tego pisma procesowego nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W ocenie organu postawiony w skardze zarzut bezczynności nie jest uzasadniony, ponieważ udzielono odpowiedzi co do części wniosku, a w pozostałym zakresie przekazano wyczerpującą odpowiedź, przywołując przyczynę takiego postępowania.

Organ zauważył, że jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to z bezczynnością mamy do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.

Zdaniem organu wnioskodawca w sposób nieprawidłowy sformułował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie wskazał w nim o udostępnienie jakiej konkretnie informacji publicznej wnosi, bądź też jakiej sprawy publicznej wniosek ten dotyczy. Żądał natomiast udostępnienia konkretnego pisma procesowego składającego się na akta postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym, którego odpis znajdował się również w aktach podręcznych prokuratora. Tymczasem w ocenie organu, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty.

Organ podniósł, że spełnienie żądania skarżącego nie mogło być potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej także z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy. Kopia aktu oskarżenia, o którego udostępnienie wnioskował skarżący, znajdowała się w aktach podręcznych prokuratora. Z tego powodu uwzględnienie tego wniosku było równoznaczne z ustaleniem zasad dostępu do akt podręcznych. Akta te mają charakter technicznego instrumentu, którego zadaniem jest ułatwienie prowadzenia postępowania, sprawowania nadzoru, kontroli.

Zdaniem organu, dostęp do akt prokuratorskich podlega ścisłej reglamentacji – dla osób niebędących expressis verbis wymienionymi w art. 156 § 1 kpk, jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora i to tylko w wyjątkowych, a zatem zasadnych, wypadkach.

Organ wskazał, że postępowanie sądowe w sprawie [...] dotychczas nie zostało prawomocnie zakończone. W tej sytuacji udostępnienie informacji znajdujących się w akcie oskarżenia mogłoby prowadzić do zakłócenia toku rozpraw, a tym samym do naruszenia interesu publicznego wiążącego się z prawidłowością tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 28 października 2016 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do Prokuratury Okręgowej w K. o udostępnienie informacji publicznej, w tym o przekazanie w formie elektronicznej kopii/skanu aktu oskarżenia, jaki został skierowany do Sądu w sprawie [...] .

W odpowiedzi z 8 listopada 2016 r. organ poinformował, że akt oskarżenia jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., jednakże z uwagi na treść art. 1 ust. 2 tej ustawy, dostęp do akt prokuratora, w których znajduje się kopia aktu oskarżenia w sprawie sygn. akt [...] , regulują przepisy art. 156 kpk, a co za tym idzie żądany dokument nie może zostać udostępniony w trybie u.d.i.p.

Na wstępie zauważyć należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, iż wniosek stanowiący przedmiot sprawy został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Istota sporu sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy kopia aktu oskarżenia, znajdująca się w aktach podręcznych prokuratora, a więc już po przesłaniu jego oryginału do sądu, stanowi informację publiczną i winna być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p., jak również czy ma rację Prokurator Okręgowy, że zastosowanie przepisów tej ustawy jest w takim przypadku wyłączone na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 156 kpk.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób otwarty (przykładowy), o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1323/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p. Zgodnie

z art. 331 § 1 kpk wniesienie do sądu aktu oskarżenia jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego, a zatem akt oskarżenia jest de facto rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret pierwszy powołanej ustawy. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 pkt 3 Kodeksu karnego prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Akt oskarżenia spełnia zatem konstytutywne elementy przywołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego (co zresztą przyznał Prokurator

w odpowiedzi na wniosek), a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednocześnie stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że żądana przez skarżącego informacja nie mogła mu zostać udostępniona w trybie u.d.i.p., albowiem dostęp do tego dokumentu, znajdującego się w aktach podręcznych prokuratora, regulowany jest przepisami kpk, co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Podkreślenia bowiem wymaga, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej – choć wymaga przy jego realizacji posłużenia się aktami podręcznymi prokuratora – nie ma tych akt za przedmiot, a z pewnością nie był przedmiotem wniosku dostęp do tych akt. Przedmiotem wniosku był skan/kopia aktu oskarżenia skierowanego do sądu w konkretnej sprawie. Art. 156 kpk reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów, czego jednak w niniejszej sprawie skarżący się nie domagał.

Zgodnie z art. 156 § 1 kpk, stronom, obrońcom, pełnomocnikom

i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 kpk stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy kpk, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej czy też konkretnie oznaczonego dokumentu.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę co do charakteru akt podręcznych prokuratora i powołanego na tę okoliczność wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2889/12 (błędnie powołanego jako I OSK 2998/12) zauważyć należy, że w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, że przyjęcie stanowiska, iż akta podręczne prokuratora nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy tej ustawy jest skonkretyzowanie wniosku, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce, albowiem wnioskodawca zażądał udostępnienia konkretnego dokumentu tj. aktu oskarżenia w sprawie [...].

Podkreślić także należy, że trudno znaleźć argumentację potwierdzającą tezę, że akt oskarżenia jest dokumentem, który z zasady nie powinien być udostępniony

w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na dobro prowadzonego postępowania, jak sugeruje to Prokurator w odpowiedzi na skargę. O ile czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji, to po sporządzeniu i przesłaniu aktu oskarżenia do sądu, ustawodawca przewidział znacznie większe możliwości dostępu publiczności do śledzenia toku postępowania sądowego. Regułą jest bowiem, że rozprawy są jawne (art. 355 kpk), a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia (art. 385 § 1 kpk), co z reguły sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez Sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości.

Skoro zatem wniosek skarżącej Fundacji dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Odmowa udzielenia informacji następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze ( art. 16 i 17 u.d.i.p.).

W tym miejscu zauważyć należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej

w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji

o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Innymi słowy, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności.

Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, Prokurator Okręgowy w K. nie rozpatrzył wniosku skarżącego w części dotyczącej udostępnienia skanu/kopii aktu oskarżenia skierowanego do Sądu

w sprawie [...] w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia, a ograniczył się jedynie do wskazania w formie pisemnej, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej we wskazanym w sentencji wyroku zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, iż tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy

w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie, czy nastąpi to w pełnej żądanej formie. Ocena

w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym które dane podlegają ochronie, czy do zastosowania tej ochrony wystarczy zanonimizowanie tych danych czy też koniecznym będzie odmowa udzielenia informacji na podstawie art. 5 u.d.i.p. Prokurator rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku.

Orzekając w pkt II w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie, to organ nie pozostawał bierny i udzielił odpowiedzi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 100 zł.