Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 74/16 w sprawie ze skargi Fundacji D. z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 74/16, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I zobowiązał Prokuratora Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z 28 października 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej – doręczenia skanu/kopii aktu oskarżenia skierowanego do Sądu w sprawie V DS.42/14, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od Prokuratora Okręgowego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o uchylenie powyższego wyroku i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że kopia aktu oskarżenia znajdująca się w aktach podręcznych stanowi informację publiczną o jakiej mowa w ww. przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że bezspornym jest, iż akt oskarżenia jest informacją publiczną. Jednakże, w jego ocenie, powyższe na tle przepisów Kodeksu postępowania karnego, nie przesądza o automatycznym zastosowaniu trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej do kopii oskarżenia z akt podręcznych.

Wskazując na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stwierdził, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one do niepogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Prokuratora przepisem takim jest art. 156 K.p.k. w odniesieniu do dokumentów, które znajdują się w aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 wskazał, że jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich osób, a nie tylko wobec stron postępowania i nie ma do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zwrócił uwagę, że zgodnie z dyspozycją art. 338 § 1 K.p.k. odpis aktu oskarżenia doręcza się jedynie oskarżonemu, umożliwiając mu m.in. złożenie odpowiedzi na akt oskarżenia czy też wniosku o wydanie wyroku skazującego bez przeprowadzania postępowania dowodowego. Skoro zatem dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje Kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.a.), to dostęp do dokumentów zawartych w aktach podręcznych związanych z tymi postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją, w ramach procedury karnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do Prokuratury Okręgowej w [...] o udostępnienie kopii/skanu aktu oskarżenia, który został skierowany do Sądu w sprawie V Ds. 42/14. Prokuratura nie zakwestionowała, że jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak i tego, że akt oskarżenia jest dokumentem urzędowym i jest informacją publiczna Uznała jednak, że dostęp do akt podręcznych prokuratora, w których znajduje się akt oskarżenia reguluje art. 156 K.p.k, w związku z czym, na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują w sprawie zastosowania. W skardze kasacyjnej skarżący organ zakwestionował jednak uznanie kopii aktu oskarżenia znajdującego się w aktach podręcznych prokuratora za informację publiczną, chociaż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarł pogląd, iż akt oskarżenia jest informacją publiczną. Jednocześnie wyraził wątpliwość, czy kopia aktu oskarżenia znajdująca się w aktach podręcznych prokuratora, będąca tylko do jego dyspozycji, ma walor oficjalności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany był problem, czy akt oskarżenia spełnia kryteria pozwalające na zaliczenie go do informacji publicznej. W wyroku z 21 lutego 2018 r., I OSK 2078/16 NSA uznał, i Sąd w tym składzie w pełni tę ocenę aprobuje, że akt oskarżenia spełnia konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie zaś do art.115 § 13 pkt 3 K.k. prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Przyjęcie, że akt oskarżenia stanowi dokument urzędowy pozwala na zakwalifikowanie go do informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych. Powyższe stanowisko nie jest kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ.

Charakteru aktu oskarżenia jako dokumentu urzędowego nie zmienia okoliczność zalegania tego dokumentu w aktach podręcznych.

Akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.). Akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego, tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Akta podręczne są zatem zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez przedstawicieli władzy publicznej. Taki ich charakter i rola przesądzają o zakwalifikowaniu ich do zbioru zawierającego informację publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016). Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie dokumenty znajdujące się w tych aktach podlegają udostępnieniu, gdyż można je zaliczyć do informacji publicznych. To jednak, że kopia aktu oskarżenia znajduje się w aktach podręcznych nie pozbawia aktu oskarżenia charakteru dokumentu urzędowego. W orzecznictwie podkreśla się, że o ile czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji, to po sporządzeniu i przesłaniu aktu oskarżenia do sądu, ustawodawca przewidział znacznie większe możliwości dostępu publiczności do śledzenia toku postępowania sądowego. Regułą jest bowiem, że rozprawy są jawne (art. 355 k.p.k.), a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia (art. 385 § 1 k.p.k.), co z reguły sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. , I OSK 2078/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.