Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 54/10 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 54/10, po rozpoznaniu skargi P. J. na bezczynność G. Sp. z o.o. w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu do rozpoznania wniosku P. J. o udzielenie informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198) w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 15 września 2010 r. P. J. skierował do G. NZOZ Przychodnia Lekarza Pierwszego Kontaktu spółka z o.o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając doręczenia mu na piśmie, listem poleconym kopii umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ) przez spółkę G. , obowiązujących w placówce regulaminów i wykazu składników majątku. P. J. zażądał też podania w jakiej formie prawnej prowadzona jest przez G. działalność związana z ochroną zdrowia.

Pismem z dnia 17 września 2010 r. G. NZOZ Przychodnia Lekarza Pierwszego Kontaktu odpowiedziała, iż nie stanowi instytucji realizującej zadania publiczne, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym w myśl ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2001r, nr 112, poz. 1198, zwanej dalej u.d.i.p.) brak jest zatem podstawy do udzielenia informacji.

Pismem z dnia 22 września 2010 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przychodni G. , domagając się nakazania kierownikowi ww. placówki udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 września 2010 r. Skarżący zażądał również wymierzenia kierownikowi poradni G. kary przewidzianej w art. 23 u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jego zdaniem Poradnia G. winna wydać stosowną decyzję administracyjną, a przesłanie opisanego powyżej pisma z dnia 17 września 2010 r. oznaczało w istocie bezczynność organu. Skarżący wskazał jednocześnie, że poradnia G. wykonuje finansowane ze środków publicznych zadania publiczne w obszarze ochrony zdrowia obywateli.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik G. Spółki z o.o. wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż spółka ta nie należy do kategorii wymienionej w art. 4 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok stwierdził, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał dalej Sąd, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią było ustalenie, czy G. spółka z o. o. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 u.d.i.p. Przychodnia G. jest zakładem opieki zdrowotnej, a więc na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007r nr 14, poz. 89, zwana dalej u.z.o.z.) jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

Jak wskazał Sąd, zakłady opieki zdrowotnej, mając możliwość na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem (dawniej z Kasą Chorych, a obecnie z NFZ) przyjmowania w określonych przypadkach (dotyczy to głównie stanów nagłych) pacjentów z terenów innych niż np. własne województwo, rozszerzyły de facto obszar działalności na całą Polskę. Zgodnie z art. 7 u.z.o.z. zakład opieki zdrowotnej nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. Przepis ten nakłada na ZOZ-y – publiczne, jak i niepubliczne – generalny obowiązek udzielenia świadczeń zdrowotnych (pomocy medycznej) każdej osobie, która potrzebuje natychmiastowego ich udzielenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten koresponduje z art. 19 u.ś.z., który przewiduję między innymi, iż w stanach nagłych świadczenia opieki zdrowotnej są udzielane świadczeniobiorcy niezwłocznie. Zakłady opieki zdrowotnej, właśnie z uwagi na powyższą okoliczność należą do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, związane z ochroną zdrowia. Dotyczy to również niepublicznych zakładów opieki zdrowotnych. Ustawodawca przewidział bowiem, że bez względu na treść umowy łączącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej z NFZ, zakład ten będzie spełniał podstawową funkcję publiczną – ratowania życia i zdrowia każdego człowieka, który z uwagi na zagrożenie tych dóbr znajdzie się w nagłej potrzebie. Nieistotnym przy tym jest czy osoba ta podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i czy podlega w ramach określonego kryterium (np. rejonizacji) danemu zakładowi opieki zdrowotnej.

W przedmiotowej sprawie przychodnia G. poprzez podpisanie umowy z NFZ zobowiązała się do udzielania świadczeń zdrowotnych, między innymi osobom podlegającym ubezpieczeniu zdrowotnemu. W istocie więc chodzi o zakres świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tak więc poprzez akt podpisania ww. umowy, spółka G. stała się jednym z podmiotów publicznej opieki zdrowotnej. Również ze względu na to kryterium spółka powyższa jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działania te nie wiążą się wyłącznie ze świadczeniami medycznymi, lecz również np. z rozstrzyganiem czy danej osobie przysługuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jest to uprawnienie organów państwowych scedowane między innymi na zakłady opieki zdrowotnej, w tym również na niepubliczne ZOZy. Innymi działaniami publicznymi są np. działania związane z prowadzeniem szeroko rozumianej statystyki medycznej oraz kwalifikowanie osób uprawnionych do refundacji leków, poprzez wypisywanie recept uprawniających do zakupu lekarstw, na podstawie art. 34 u.ś.z.

Powyżej wymieniono jedynie przykładowe działania niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, mających podpisaną z NFZ umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Sąd zważył natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącego – iż spółka G. nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Dysponentem tego majątku w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie Narodowy Fundusz Zdrowia, który zawarł ze spółką G. umowę, na podstawie której zobowiązał się zapłacić przychodni cenę za konkretne świadczenia medyczne.

Reasumując powyższe rozważania Sąd zważył, iż niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, mający podpisany z Narodowym Funduszem Zdrowia kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów wykonujących działania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r, nr 112, poz. 1198).

W tym stanie rzeczy Sąd zważył, iż spółka z o. o. G. bezpodstawnie odmówiła udzielenia P. J. informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał spółkę G. do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, wniosku P. J. o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie był przy tym władny określić zakresu tej informacji. Będzie to musiała uczynić ww. spółka w oparciu o przepisy ustawy. Sąd podkreślił, że skarżący ma prawo do informacji publicznej, a więc informacji związanych wyłącznie z działalnością publiczną przychodni. Informacja ta podlega ograniczeniom przewidzianym w cytowanym powyżej art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 u.d.i.p., przewidującym, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, nadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd zauważył również, iż część żądanych przez skarżącego informacji została już opublikowana. Narodowy Fundusz Zdrowia jest między innymi zobowiązany - na podstawie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - do publikowania umów zawieranych z zakładami opieki zdrowotnej. W takiej sytuacji wystarczającym jest odesłanie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, do takiej publikacji, poprzez wskazanie np. strony internetowej, na której informacja została już udostępniona. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005r. (II SAB/Wa 80/05, (LEX nr 188308), iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu (bądź podmiotu nie będącego organem władzy publicznej) o udzielenie informacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G. Spółka z o.o., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej powoływanej jako uodip), poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada na G. obowiązki określone przez uodip, tj. rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 oraz 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że G. jest prywatną spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której udziały w kapitale zakładowym przysługują tylko i wyłącznie osobom fizycznym. Ponadto, G. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie dysponuje majątkiem publicznym, a tylko i wyłącznie wykonuje umowę, zawartą z Narodowym Funduszem Zdrowia. Sąd w uzasadnieniu wskazuje, iż uodip znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy. W związku z czym, kluczowym elementem w uzasadnieniu Sądu powinno być wykazanie, dlaczego G. jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne związane z ochroną zdrowia, przez co jest zobowiązane przez uodip do udzielania informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie istotnym jest jednak również cel, dla którego ustawodawca miałby nakładać na podmioty prywatne obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej, skoro obowiązek ten może wykonać organ władzy publicznej, którego informacja dotyczy. W celu wykazania obowiązków G. , Sąd przytoczył przepis zawarty w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a dokładniej art. 61 ust. 1, stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (...). Odnosząc się do wskazanego przepisu należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca wskazał przede wszystkim na prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, za który to organ nie powinno zostać z pewnością uznane G. . Ponadto, nie ulega wątpliwości, że G. jako osoba prawna nie może pełnić funkcji publicznych. Odnosząc się natomiast do przepisów konstytucyjnych, Sąd powinien mieć również na względzie art. 20 Konstytucji, wskazujący, że Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej (...) stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo obywateli do informacji publicznej powinno więc być również interpretowane w kontekście innych norm konstytucyjnych. Trudno się więc w tym przypadku zgodzić, aby możliwość realizacji dostępu do informacji publicznej miała mieć wpływ na nałożenie uciążliwych obowiązków wobec prywatnego przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca Spółka zarzuca błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej kwestionując zaliczenie Spółki G. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie oparł na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że "Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Przepis niniejszy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który jest katalogiem otwartym. Jednym z wyznaczników pozwalających zaliczyć dany podmiot do kategorii podmiotów objętych regulacją art. 4 omawianej ustawy jest wykonywanie zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji, wskazując na regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uznał, że jednym z głównych zadań zakładu opieki zdrowotnej, prowadzonego przez Spółkę G. jest świadczenie opieki zdrowotnej, której koszty są pokrywane przez NFZ, a więc z funduszy publicznych. Skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że z przepisów powyższych ustaw, wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika, iż niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej również udzielają świadczeń z zakresu powszechnej opieki zdrowotnej. Tym samym skutecznie nie podważa tezy, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej należy do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne związane z ochrona zdrowia. Zatem należało uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skoro Spółka G. reprezentuje prowadzony zakład opieki zdrowotnej, udzielający świadczeń opieki zdrowotnej, które - wobec zawarcia stosownego kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia - finansowane są ze środków publicznych, to jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy. Zakłady opieki zdrowotnej funkcjonują jako podstawowe instytucje utworzone i utrzymywane w celu udzielania świadczeń zdrowotnych. W związku z tym, że Spółka G. zawarła kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia koszt świadczeń medycznych jest pokrywany przez NFZ. Realizując świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych tym samym Spółka G. realizuje zadania publiczne. Z samego faktu, że podmiot, który utworzył niepubliczny ZOZ jest osobą prawną nie wynika jeszcze, że nie realizuje on zadań publicznych. To charakter udzielanych świadczeń i źródło ich finansowania decydują o tym czy w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z wykonywaniem zadań publicznych.

Wobec powyższego brak było podstaw uzasadniających zarzut błędnej wykładni art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również nie można uznać, że doszło do skutecznego postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu, gdyż skarżącą Spółka nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kwestionującego ustalenia faktyczne. Do zastosowania przepisów prawa materialnego dochodzi w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Zatem, aby skutecznie kwestionować zastosowanie przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy skutecznie podważyć ustalenia faktyczne, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.