Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, mający podpisany z Narodowym Funduszem Zdrowia kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów wykonujących działania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r, nr 112, poz. 1198).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność "A" Spółki z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. do rozpoznania wniosku P. J. o udzielenie informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198) w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. zasądza od "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

Pismem z dnia 15 września 2010r. P. J. skierował do "A" NZOZ Przychodnia Lekarza Pierwszego Kontaktu spółka z o. o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając doręczenia mu na piśmie, listem poleconym kopii umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ) przez spółkę "A", obowiązujących w placówce regulaminów i wykazu składników majątku. P. J. zażądał też podania w jakiej formie prawnej prowadzona jest przez "A" działalność związana z ochroną zdrowia.

Pismem z dnia 17 września 2010r. "A" NZOZ Przychodnia Lekarza Pierwszego Kontaktu odpowiedziała, iż nie stanowi instytucji realizującej zadania publiczne, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym w myśl ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. z 2001r, nr 112, poz. 1198, zwanej dalej u.d.i.p.) brak jest zatem podstawy do udzielenia informacji.

Pismem z dnia 22 września 2010r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przychodni "A", domagając się nakazania kierownikowi ww. placówki udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 września 2010r. Skarżący zażądał również wymierzenia kierownikowi poradni "A" kary przewidzianej w art. 23 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jego zdaniem Poradnia "A" winna wydać stosowną decyzję administracyjną, a przesłanie opisanego powyżej pisma z dnia 17 września 2010r. oznaczało w istocie bezczynność organu. Skarżący wskazał jednocześnie, że poradnia "A" wykonuje finansowane ze środków publicznych zadania publiczne w obszarze ochrony zdrowia obywateli.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik "A" spółki z o. o. wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż spółka ta nie należy do kategorii wymienionej w art. 4 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią było ustalenie, czy "A" spółka z o. o. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 u.d.i.p.

Przychodnia "A jest zakładem opieki zdrowotnej, a więc na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007r nr 14, poz. 89, zwana dalej u.z.o.z.) jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

Na podstawie art. 3 u.z.o.z. świadczeniem zdrowotnym są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związane z:

1) badaniem i poradą lekarską;

2) leczeniem;

3) badaniem i terapią psychologiczną;

4) rehabilitacją leczniczą;

5) opieką nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz nad noworodkiem;

6) opieką nad zdrowym dzieckiem;

7) badaniem diagnostycznym, w tym z analityką medyczną;

8) pielęgnacją chorych;

9) pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi;

10) opieką paliatywno-hospicyjną;

11) orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia;

12) zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne;

13) czynnościami technicznymi z zakresu protetyki i ortodoncji;

14) czynnościami z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, (Dz.U. z 2008r. nr 164 poz. 1027 z późn. zm. zwanej dalej u.ś.z. świadczenia na rzecz zachowania zdrowia, zapobiegania chorobom i wczesnego wykrywania chorób obejmują:

1) propagowanie zachowań prozdrowotnych, w szczególności poprzez zachęcanie do indywidualnej odpowiedzialności za własne zdrowie;

2) wczesną, wielospecjalistyczną i kompleksową opiekę nad dzieckiem zagrożonym niepełnosprawnością lub niepełnosprawnym;

3) profilaktyczne badania lekarskie w celu wczesnego rozpoznania chorób, ze szczególnym uwzględnieniem chorób układu krążenia oraz chorób nowotworowych;

4) promocję zdrowia i profilaktykę, w tym profilaktykę stomatologiczną obejmującą dzieci i młodzież do ukończenia 19. roku życia;

5) prowadzenie badań profilaktycznych obejmujących kobiety w ciąży, w tym badań prenatalnych zalecanych w grupach ryzyka i u kobiet powyżej 40. roku życia oraz profilaktyki stomatologicznej;

6) profilaktyczną opiekę zdrowotną nad dziećmi i młodzieżą w środowisku nauczania i wychowania;

7) wykonywanie szczepień ochronnych;

8) (...)

Zakłady opieki zdrowotnej, mając możliwość na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem (dawniej z Kasą Chorych, a obecnie z NFZ) przyjmowania w określonych przypadkach (dotyczy to głównie stanów nagłych) pacjentów z terenów innych niż np. własne województwo, rozszerzyły de facto obszar działalności na całą Polskę.

Zgodnie z art. 7 u.z.o.z. zakład opieki zdrowotnej nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. Przepis ten nakłada na ZOZ-y – publiczne, jak i niepubliczne – generalny obowiązek udzielenia świadczeń zdrowotnych (pomocy medycznej) każdej osobie, która potrzebuje natychmiastowego ich udzielenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Żadna okoliczność nie może być podstawą do odmowy udzielenia świadczeń zdrowotnych, a w szczególności to, że pacjent nie należy do określonej grupy osób lub nie zamieszkuje na określonym obszarze, nad którym – zgodnie ze statutem – dany ZOZ roztacza opiekę. Ponadto nie można w opisanych okolicznościach odmówić pomocy medycznej osobie nieposiadającej ubezpieczenia zdrowotnego (tj. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Nie ma także znaczenia, czy ZOZ ma zawartą stosowną umowę z NFZ, ani też, czy został wyczerpany określony w umowie z publicznym płatnikiem tzw. limit świadczeń zdrowotnych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., II GSK 379/06, LEX nr 323481).

Przepis ten koresponduje z art. 19 u.ś.z., który przewiduję między innymi, iż w stanach nagłych świadczenia opieki zdrowotnej są udzielane świadczeniobiorcy niezwłocznie. W przypadku gdy świadczenia opieki zdrowotnej w stanie nagłym są udzielane przez świadczeniodawcę, który nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, świadczeniobiorca ma prawo do tych świadczeń w niezbędnym zakresie. W razie braku możliwości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej określonych w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy lub w związku z wystąpieniem siły wyższej, świadczeniodawca zapewnia, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez innego świadczeniodawcę.

Zakłady opieki zdrowotnej, właśnie z uwagi na powyższą okoliczność należą do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, związane z ochroną zdrowia. Dotyczy to również niepublicznych zakładów opieki zdrowotnych. Ustawodawca przewidział bowiem, że bez względu na treść umowy łączącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej z NFZ, zakład ten będzie spełniał podstawową funkcję publiczną – ratowania życia i zdrowia każdego człowieka, który z uwagi na zagrożenie tych dóbr znajdzie się w nagłej potrzebie. Nieistotnym przy tym jest czy osoba ta podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i czy podlega w ramach określonego kryterium (np. rejonizacji) danemu zakładowi opieki zdrowotnej.

Kolejną funkcją publiczną jakie wykonują wszystkie zakłady opieki zdrowotnej to szeroko rozumiane działania związane z profilaktyką i edukacją zdrowotną. Zadania te zostały uszczegółowione między innymi w przytoczonym powyżej art. 27 ust. 1 u.ś.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 20 października 2005r w sprawie zakresu zadań lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej , (Dz.U.05.214.1816). Działania te – mimo, że w przypadkach niektórych ZOZ-ów mogą się w szczegółach różnić - w świetle obowiązujących przepisów – zostały wpisane w podstawowy "pakiet" usług medycznych świadczonych przez każdy zakład opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 33. ust. 1 u.z.o.z. publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom, uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.z.o.z. świadczenia zdrowotne mogą być zamawiane w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnych, utworzonych np. przez spółki. Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.o.z. podmioty, przyjmujące zamówienie medyczne, zobowiązują się do wykonania zadań publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakresie udzielonego zamówienia i na zasadach określonych w umowie, a udzielający zamówienie do zapłacenia ze środków publicznych za wykonanie zamówienia. Przyjmujący zamówienie nie może wykonywać udzielonego zamówienia przez osobę trzecią, chyba że umowa o udzielenie zamówienia stanowi inaczej. Tak więc pod względem funkcjonalnym, w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, nie ma różnicy między publicznym i niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej.

W przedmiotowej sprawie przychodnia "A" poprzez podpisanie umowy z NFZ zobowiązała się do udzielania świadczeń zdrowotnych, między innymi osobom podlegającym ubezpieczeniu zdrowotnemu. W istocie więc chodzi o zakres świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tak więc poprzez akt podpisania ww. umowy, spółka "A" stała się jednym z podmiotów publicznej opieki zdrowotnej. Również ze względu na to kryterium spółka powyższa jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działania te nie wiążą się wyłącznie ze świadczeniami medycznymi, lecz również np. z rozstrzyganiem czy danej osobie przysługuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jest to uprawnienie organów państwowych scedowane między innymi na zakłady opieki zdrowotnej, w tym również na niepubliczne ZOZy. Innymi działaniami publicznymi są np. działania związane z prowadzeniem szeroko rozumianej statystyki medycznej oraz kwalifikowanie osób uprawnionych do refundacji leków, poprzez wypisywanie recept uprawniających do zakupu lekarstw, na podstawie art. 34 u.ś.z.

Powyżej wymieniono jedynie przykładowe działania niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, mających podpisaną z NFZ umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Sąd zważył natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącego – iż spółka "A" nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Dysponentem tego majątku w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie Narodowy Fundusz Zdrowia, który zawarł ze spółką "A" umowę, na podstawie której zobowiązał się zapłacić przychodni cenę za konkretne świadczenia medyczne.

Reasumując powyższe rozważania Sąd zważył, iż niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, mający podpisany z Narodowym Funduszem Zdrowia kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów wykonujących działania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r, nr 112, poz. 1198).

W tym stanie rzeczy Sąd zważył, iż spółka z o. o. "A" bezpodstawnie odmówiła udzielenia P. J. informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał spółkę A do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, wniosku P. J. o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie był przy tym władny określić zakresu tej informacji. Będzie to musiała uczynić ww. spółka w oparciu o przepisy ustawy. Już w tym miejscu jednak należy podkreślić, iż skarżący ma prawo do informacji publicznej, a więc informacji związanych wyłącznie z działalnością publiczną przychodni. Informacja ta podlega ograniczeniom przewidzianym w cytowanym powyżej art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 u.d.i.p., przewidującym, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, nadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Należy również zauważyć, iż część żądanych przez skarżącego informacji została już opublikowana. Narodowy Fundusz Zdrowia jest między innymi zobowiązany - na podstawie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - do publikowania umów zawieranych z zakładami opieki zdrowotnej. W takiej sytuacji wystarczającym jest odesłanie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, do takiej publikacji, poprzez wskazanie np. strony internetowej, na której informacja została już udostępniona. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005r. (II SAB/Wa 80/05, (LEX nr 188308), iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu (bądź podmiotu niebędącego organem władzy publicznej) o udzielenie informacji.

Również w zakresie formy udostępnienia informacji publicznej należy zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera w tym zakresie ograniczenia, związane z technicznymi i finansowymi możliwościami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, (art. 14 i 15 u.d.i.p.). Najkrócej rzecz ujmując należy zauważyć, iż słowo "udostępnienie" nie musi oznaczać udzielenia w formie pisemnej żądanej informacji. Udostępnieniem będzie między innymi również umożliwienie zapoznania się przez zainteresowanego z danym dokumentem w siedzibie podmiotu.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 u.ś.o.z. Świadczeniodawca udzielający świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej jest obowiązany do informowania świadczeniobiorców o zasadach organizacji opieki, o której mowa w ust. 3, w szczególności poprzez umieszczenie informacji w miejscu udzielania świadczeń i w siedzibie świadczeniodawcy.

Odnośnie żądania przez skarżącego wymierzenia kary grzywny Sąd zważył co następuje:

Art. 23 u.d.i.p. jest przepisem karnym, na podstawie którego orzekać może wyłącznie sąd powszechny – sąd karny, a nie sąd administracyjny. Tak więc w tym zakresie postępowanie może być zainicjowane wyłącznie przez wniesienie przez uprawnionego oskarżyciela publicznego aktu oskarżenia, do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu powszechnego. Skarżący nie ma więc kompetencji żądania wymierzenia grzywny w oparciu o ten przepis, a sąd administracyjny nie jest władny na podstawie tego przepisu orzekać.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od "A" spółka z o. o. na rzecz skarżącego, kwotę 100,- zł, z tytułu uiszczonego przez skarżącego wpisu.

/Jakub Zieliński/ /Wiesława Batorowicz/ /Danuta Rzyminiak - Owczarczak/