Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawczyni) Sędzia: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków M.J. o wyłączenie sędziego del. WSA Mariusza Kotulskiego oraz sędziego NSA Teresy Zyglewskiej od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół w Lędzinach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 74/25 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół w Lędzinach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. oddalić wnioski o wyłączenie sędziów, 2. oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

Wyrokiem z 20 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 74/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 199 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a." częściowo uwzględnił skargę skarżącego M.J. na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt III OSK 1668/25. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 19 lutego 2026 r. skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na rozprawie 22 maja 2026 r. w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (przewodniczący), sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca), sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, a jako sędzię zastępcę wskazano s. NSA Teresę Zyglewską. Skarżący został powiadomiony o składzie posiedzenia pismem z 5 marca 2026 r. (k. 72).

Pismem z 6 marca 2026 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej pod sygn. akt Ts 141/25, w której to postanowieniem z 23 października 2025 r. nadano bieg skardze o stwierdzenie niezgodności z konstytucją "art. 13 pkt 1" ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W piśmie zawarto również wniosek o wyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie sędziego del. WSA Mariusza Kotulskiego. Jako podstawę wniosku wskazano na procedurę delegowania ww. sędziego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący wyjaśnił, że zarzut nie polega na braku bezstronności czy niezawisłości sędziego delegowanego, a istota problemu polega na tym, że wskazania siedziby i obszaru właściwości sędziego może dokonać wyłącznie Prezydent RP. Przepisy ustawy zwykłej dopuszczają zmianę obszaru właściwości sędziego przez inne organy, przez delegację sędziego. Strona nie neguje samej instytucji delegowania, ale zarzuca iż jest ona dokonywana na podstawie decyzji organów nieuprawnionych.

W kolejnym piśmie z 6 marca 2026 r. skarżący zawarł wniosek o wyłączenie od orzekania sędzi NSA Teresy Zyglewskiej wskazanej jako sędzia zastępca w sprawie. Wniosek ten uzasadnił tym, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą.

Sędzia NSA Teresa Zyglewska oświadczeniem z 10 marca 2026 r. stwierdziła, że nie zachodzą po jej stronie przesłanki przewidziane w art. 18 § 1 p.p.s.a., ani żadne inne okoliczności mogące wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jej bezstronności (art. 19 p.p.s.a.), które stanowiłyby podstawę do wyłączenia od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analogiczne oświadczenie złożył s. del. WSA Mariusz Kotulski pismem z 12 marca 2026 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie postępowania należy wskazać, iż podlega on oddaleniu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten przewiduje fakultatywną kompetencję sądu administracyjnego, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania w razie spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie rozstrzygnięcie zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., III OSK 7047/21). W ocenie NSA zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie byłoby niezasadne, gdyż sąd orzekający władny jest dokonać samodzielnej oceny zarzutu, zaś zawieszenie postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Stosownie do art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Jednocześnie w razie uwzględnienia skargi konstytucyjnej dotyczącej delegowania sędziów do Naczelnego Sądu Administracyjnego i podważenia zgodności z Konstytucją art. 13 ust. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych skarżącemu będzie przysługiwać skarga o wznowienie postępowania (art. 272 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny wniosku o wyłączenie sędziów należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały jednak określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że "przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Okoliczności te związane są zarówno z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, ale mogą też wynikać z zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (przez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego).

Celem art. 18 i 19 p.p.s.a. jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wyłączenie s. del. WSA Mariusza Kotulskiego od orzekania w niniejszej sprawie nie jest zasadny. Skarżący poza przytoczeniem licznego orzecznictwa, nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej słuszność złożonego wniosku i nie wskazał okoliczności wywołujących uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego objętego wnioskiem. Przesłanki do wyłączenia sędziego nie mogą stanowić bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustrojowe podstawy delegowania sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób kwestia ta mogłaby wpłynąć na ewentualny brak bezstronności sędziego delegowanego WSA Mariusza Kotulskiego w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Należy przypomnieć, że powołany do składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia, jest sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego delegowanym - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Do składu orzekającego NSA wyznaczani są sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołani na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada jednak ustawowy instrument, jakim jest art. 13 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), pozwalający mu delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do art. 49 powołanej ustawy w związku z art. 58 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w składzie orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego może brać udział tylko jeden sędzia delegowany do pełnienia czynności sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przy czym sędzia delegowany nie może być przewodniczącym składu orzekającego. Skoro przepis art. 13 § 1 ww. ustawy nie wprowadza ograniczeń w zakresie delegowania do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to należy przyjąć, że sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego uprawniony jest do orzekania w tymże Sądzie.

Stanowisko to wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z 8 października 2025 r., I GSK 1973/22, z 23 października 2024 r., III OSK 988/23, z 27 września 2024 r., III OSK 180/23, z 4 listopada 2025 r., III OSK 2419/24, z 27 marca 2026 r., III OSK 1561/25).

Również wniosek o wyłączenie od orzekania w sprawie sędzi NSA Teresy Zyglewskiej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wskazane w nim okoliczności dotyczące procedury powołania na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnoszą się do osoby sędzi Teresy Zyglewskiej. Z tego względu zasadne jest przedstawienie chronologii zdarzeń związanych z jej powołaniem oraz zmian legislacyjnych dotyczących procedury wyłaniania składu Krajowej Rady Sądownictwa.

Uchwałą nr 237/2017 z dnia 25 lipca 2017 r. Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła wniosek o powołanie Teresy Danuty Zyglewskiej – wówczas sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana modelu powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Na mocy art. 1 pkt 1 ww. ustawy dodano art. 9a, który przyznał Sejmowi kompetencję do wyboru 15 członków KRS spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych. Przepisy te weszły w życie w dniu 17 stycznia 2018 r. Pierwsze ukształtowanie składu Krajowej Rady Sądownictwa według nowych zasad nastąpiło na podstawie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, na mocy której Sejm wybrał 15 sędziów–członków Rady.

W konsekwencji należy stwierdzić, że argumentacja odnosząca się do nieprawidłowości w procedurze powołania składu Krajowej Rady Sądownictwa, które miałyby wpływać na przymiot niezależności i bezstronności sędziego, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do sędzi NSA Teresy Zyglewskiej. Jej kandydatura została bowiem przedstawiona przez Krajową Radę Sądownictwa działającą w składzie ukształtowanym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, a więc według zasad obowiązujących na gruncie poprzedniego stanu prawnego, w którym członkowie–sędziowie KRS byli wybierani przez środowisko sędziowskie, a nie przez Sejm. Tym samym ewentualne zarzuty dotyczące sposobu ukształtowania składu KRS po zmianach legislacyjnych z 2017 r. nie mogą być odnoszone do procedury nominacyjnej dotyczącej sędzi Teresy Zyglewskiej, gdyż przebiegała ona w całości według wcześniejszego brzmienia ustawy i treści art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP.

Nie zmienia tej oceny okoliczność, że postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane w dniu 27 marca 2018 r. (M.P. z 2018 r. poz. 484). Akt ten stanowi bowiem finalny etap procedury nominacyjnej, poprzedzony wcześniejszym postępowaniem przed Krajową Radą Sądownictwa, którego prawidłowość powinna być oceniana według stanu prawnego obowiązującego w chwili jego prowadzenia. Okoliczność wydania aktu powołania już po wejściu w życie nowych przepisów dotyczących sposobu wyłaniania składu KRS nie wpływa zatem na ocenę wcześniejszego etapu procedury, co skarżący pomija w swoim rozumowaniu.

W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, aby wskazywane przez skarżącego okoliczności mogły w ogóle odnosić się do sędzi NSA Teresy Zyglewskiej.

Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że argumentacja skarżącego byłaby chybiona także wówczas gdyby w procedurze powołania ww. sędzi brała udział Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie ustawy z 8 grudnia 2017 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym nie znajduje uzasadnienia stanowisko, jakoby sędzia powołany na wniosek wskazanej KRS był in genere pozbawiony przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszystkich rozpoznawanych przez niego sprawach. Na taką interpretację nie pozwala treść art. 19 p.p.s.a. in fine, z którego jasno wynika, że okoliczności na podstawie których wnioskuje się o wyłączenie sędziego muszą świadczyć o braku bezstronności sędziego "(...) w danej sprawie". Tym samym podniesienie kwestii nieprawidłowości w procesie powołania danego sędziego nie może stanowić podstawy wyłączenia go od rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ taka okoliczność nie jest związana z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1917/18 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd ten wskazał, iż "wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.".

W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy" (J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowo administracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (post. NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12, Legalis). Wyłączenie sędziego nie powinno zatem następować automatycznie, a w każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile wskazane okoliczności mają wpływ na bezstronność sędziego.

Podobne stanowisko zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), w pkt 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków [zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo]". Potwierdzeniem tej linii orzeczniczej jest także ostatni z wyroków TSUE w sprawie C-521/21 odnoszący się do polskiego wymiaru sprawiedliwości z którego jednoznacznie wynika, że sam fakt powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o regulację ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3) nie oznacza, że nie stanowi on "niezawisłego i bezstronnego sądu" w rozumieniu prawa Unii.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o wyłączenie sędziego del. WSA Mariusza Kotulskiego oraz sędzi NSA Teresy Zyglewskiej od orzekania w sprawie o sygn. akt III OSK 1668/25.