Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Polanica-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 maja 2015 r. nr NK-N.4131.110.8.2015.AZ5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica-Zdrój I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 maja 2015 r. (znak: NK-N.4131.110.8.2015.AZ5) Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica Zdrój.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że opisana powyżej uchwała została przedstawiona w dniu 14 kwietnia 2015 r. Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako właściwemu organowi nadzoru, który w toku postępowania sprawdzającego legalność tego aktu stwierdził podjęcie go z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.).

Ponadto w ocenie organu nadzoru w sposób istotny naruszają prawo zapisy § 5 pkt 3 lit. b i § 6 ust. 1 we fragmencie "oraz Straż Miejska" oraz § 10 ust. 1 we fragmencie "bezdomnych" załącznika do przedmiotowej uchwały.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda Dolnośląski wskazał, że podstawą materialnoprawną dla obligatoryjnego podjęcia corocznie do dnia 31 marca w formie uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, stanowiący, że program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W art. 11a ust. 3 ustawy wskazano, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Jednocześnie w art. 11a ust. 5 ustawy postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Ustawa wprowadza zatem ściśle określone wymogi co do treści programu.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w niniejszej uchwale doszło do naruszenia wymagań ustawy poprzez niewypełnienie zakresu treściowego programu.

W art. 11a ust. 2 piet 1 oraz pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera regulacje zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt oraz wskazanie schroniska, w którym wykonywane będą obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska w Polanicy Zdroju wskazała schronisko, które będzie wykonywać te zadania. Wedle zapisu § 4 ust. 2 załącznika do uchwały: "Zapewnia się bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku: Psi Domov Lukavice 222, 516 03 Lukavice oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną na podstawie zawartej umowy". Zgodnie zaś z § 7 załącznika do uchwały: "1. Zapewnia się, w ramach środków przewidzianych w Programie, finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, z wyjątkiem tych, których stan zdrowia nie pozwala na tego typu zabieg. 2. Sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez schronisko".

W tym kontekście organ nadzoru wskazał, że art. 11a ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Ustawodawca znowelizował treść tego artykułu ustawy na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt definicji schroniska i tak zgodnie z art. 4 pkt 25 ustawy przez "schronisko" - rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513). W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej wskazano, że "Sprecyzowanie tego pojęcia jest niezwykle istotne, bowiem brak dookreślenia pojęcia schroniska i zapewnienia opieki nad zwierzętami dało możliwość powstania ogromnej liczby różnych miejsc, w których gromadzi się zwierzęta, pozostających w związku z brakiem tej definicji poza jakimkolwiek nadzorem i kontrolą.

W konsekwencji uregulowania ustawowego pojęcia schroniska dla zwierząt, za każdym razem gdy w art. 1 la ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 piet 25 ustawy dodanego do ustawy na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis odnosi się do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony, w niej rozdział 2 reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Mając powyższe na uwadze oraz przytoczone zapisy Programu organ nadzoru stwierdził, że brak jest prawidłowej realizacji przez Radę upoważnienia ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W Programie bowiem wskazano, że wyłapywane zwierzęta umieszczane będą w schronisku Psi Domov Lukavice 222.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego trafnie zauważono w opinii do przedmiotowego Programu Wydanej przez Fundację "Pod Psią Gwiazdą", że schronisko w Czechach - Psi Domov Lukavice, nie spełnia warunków stawianych schroniskom we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Przede wszystkim bowiem schronisko to nie podlega nadzorowi polskiej Inspekcji Weterynaryjnej a tym samym również nie znajduje się w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii, a ponadto brak jest ujednoliconych przepisów obowiązujących na terenie Unii Europejskiej dotyczących schronisk dla zwierząt. Wymogi dla ich prowadzenia każdy kraj członkowski reguluje własnymi przepisami prawa.

W ocenie organ nadzoru mającego na uwadze uzasadnienie do projektu zmiany ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, a nie w podmiocie dowolnie wybranym przez Gminę. Tymczasem Gmina Polanica - Zdrój nie posiada podpisanej umowy ze schroniskiem dla zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy. W konsekwencji czego, zdaniem organu nadzoru Rada nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy.

Ponadto w myśl art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Miejska w § 7 Programu postanowiła, że schronisko zobowiązane będzie do prowadzenia sterylizacji lub kastracji przejętych zwierząt, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania. Nie wskazano przy tym konkretnego schroniska, niemniej jednak ze względu na treść cytowanego już § 4 ust. 2 załącznika do uchwały nie można mieć wątpliwości, że i w tym przypadku chodzi o Psi Domov Lukavice 222. Tym samym Rada nieprawidłowo zrealizowała również normę kompetencyjną z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy.

Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski wskazał, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego przez ustawę, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W przedstawionej tym zakresie argumentacji odwołał się do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru wskazał, że w § 5 pkt 3 załącznika do uchwały Rada Miejska Polanicy - Zdroju określając sposób sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami uregulowała procedurę skierowań na zabieg sterylizacji i kastracji. W § 5 pkt 3 lit. b wskazano, że w ramach tej procedury: "po złożeniu deklaracji Straż Miejska przeprowadza rozpoznanie i potwierdza przedłożone w nim dane". W § 6 ust. 1 uchwały postanowiono zaś, że: "Zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach na terenie Gminy przyjmuje Urząd Miejski oraz Straż Miejska".

Wyjaśnił przy tym, że art. 1 ust. 1 ustawy o strażach gminnych stanowi, że zadaniem tego typu formacji jest ochrona porządku publicznego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy straż gminna wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Oznacza to zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, że tylko tego rodzaju akty normatywne mogą na Straż Miejską w Polanicy - Zdroju nakładać konkretne obowiązki, a uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Charakter ten przyjmują bowiem tylko akty normatywne generalne i abstrakcyjne. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Uzasadniając kolejny zarzut organ nadzoru podał, że w § 10 ust. 1 uchwały zapisano: "Gospodarstwem rolnym, które zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu gminy, jest gospodarstwo rolne położone w Polanicy - Zdroju, ul. Gen. J. Bema 5".

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego postanowienie § 10 ust. 1 załącznika do uchwały we fragmencie: "bezdomnych" wymaga stwierdzenia nieważności z uwagi na istotne naruszenie art. 11 a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w postanowieniu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawodawca zobowiązał do podjęcia określonych uchwałodawczych działań przez radę gminy w stosunku do określonej kategorii zwierząt - zwierząt gospodarskich. Zwierzęta gospodarskie zostały określone w art. 4 pkt 18 ustawy poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Ponadto ustawodawca zdefiniował legalnie zwierzęta bezdomne. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy tak klasyfikować należy zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką, trwale dotąd pozostawały. W związku z tym zdaniem organu nadzoru trzeba zauważyć, że unormowanie art.11a ust. 2 pkt 7 ustawy jest kierowane do konkretnej kategorii zwierząt. Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia nie może natomiast korygować zakresu przyznanego upoważnienia, bowiem takie działanie w każdym przypadku będzie istotnym naruszeniem prawa.

Prawidłowość opisanego powyżej rozstrzygnięcia nadzorczego zakwestionowała Gmina Miejska Polanica Zdrój, reprezentowana przez Burmistrza wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi – powołując się na przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej wskazywanej oraz przepisy art. 3 § 2 pkt 7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie zarzuciła rażące naruszenie prawa przez organ nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowego aktu:

1. art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez błędne uznanie, iż tylko schroniskom dla zwierząt działającym na terytorium Polski Gmina może zlecić opiekę nad bezdomnymi zwierzętami;

2. art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47) poprzez pominięcie całkowicie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej;

3. art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie i stwierdzenie, iż schronisko dla zwierząt z innego kraju Unii Europejskiej nie może świadczyć usług na rzecz gminy w zakresie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

W uzasadnieniu skargi przywołany został przepis art. 11a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 pkt 15 i pkt 25 powoływanej powyżej ustawy o ochronie zwierząt, a ponadto przepis art. 4 wskazywanej wcześniej ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Wskazano jednocześnie, że żadna z tych norm, do których odwołuje się również organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie stanowi, że schronisko dla zwierząt, któremu rada gminy zleca zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi w ramach rocznego Programu musi znajdować się na obszarze Polski.

Regulacje szczegółowe dotyczące "polskich" schronisk, nie mogą ograniczać możliwości świadczenia usług przez inne unijne schroniska. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby nie tylko naruszenie podstawowych zasad swobody przepływu usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej, ale również stanowiłoby naruszenie ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wdraża do polskiego systemu dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, nr CELEX 32006L0123, zwana dalej dyrektywą). Dyrektywa ta jest potocznie nazywana "dyrektywą usługową", jednak dotyczy dwóch swobód unijnych, tj. swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, czyli swobody zakładania przedsiębiorstw. "Swobody przepływu usług i zakładania przedsiębiorstw, co do zasady odpowiadają i związane są z odmiennymi formami prowadzenia działalności gospodarczej. Swoboda zakładania przedsiębiorstw dotyczy raczej możliwości umiejscawiania, w sposób mniej lub bardziej trwały czy stały, głównego lub jednego z pobocznych zakładów danego przedsiębiorcy na terytorium innego państwa członkowskiego tak, aby zakład ten, posiadając status podmiotu krajowego w państwie członkowskim, w którym został założony lub do którego został przeniesiony, mógł następnie świadczyć usługi, zazwyczaj dla odbiorców z tego właśnie państwa członkowskiego. W przypadku swobody świadczenia usług, usługodawca i usługobiorca pozostają właściwie przez cały okres świadczenia usługi przypisani, w sensie prawnym, a wielokroć także w sensie faktycznym, do różnych systemów prawnych, dwóch lub więcej państw członkowskich" (M. Bernat, Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawach gospodarczych, Warszawa 2006, s. 98).

Pojęcie "przedsiębiorczości" należy interpretować szeroko i dotyczy ono sytuacji umożliwienia podmiotom unijnym stałego, ciągłego udziału w życiu gospodarczym państwa członkowskiego innego niż państwo pochodzenia. Kwestia rozróżnienia, czy mamy do czynienia ze świadczeniem usług poza przedsiębiorstwem czy z przedsiębiorczością w zakresie świadczenia usług, jest niezwykle istotna, ponieważ zazwyczaj podmioty wolą być traktowane jako usługodawcy, a nie jako przedsiębiorcy, jako że wiąże się to z węższymi wymogami formalnymi.

Ustawa o świadczeniu usług na terytoriom RP dotyczy podmiotów, które nie prowadzą działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w szczególności podmioty świadczące usługi transgraniczne. Natomiast zakres przedmiotowy projektowanej regulacji będzie węższy niż zakres przedmiotowy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest on określony przez definicję usługi, zgodną z postanowieniami TWE, która obejmuje świadczenie wykonywane na własny rachunek, zwykle za wynagrodzeniem, w szczególności świadczenie usług budowlanych, handlowych oraz świadczenie usług w ramach wykonywanego zawodu regulowanego.

Usługa jest działaniem wykonywanym na własny rachunek. Jest w tym zakresie rozbieżność między traktatem z jednej strony a dyrektywą i ustawą z drugiej strony. Definicja usługi odnosi się także do kwestii odpłatności za nią.

Przywołując w dalszej części uzasadnienia skargi poglądy prezentowane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i krajowej judykaturze administracyjnej strona skarżąca wskazała, że zlecenie przez Radę Miejską\świadczenia usług polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku dla zwierząt zlokalizowanym w Czechach mieści się w regulacjach wyżej wskazanej ustawy o świadczeniu usług na terytorium RP, a przede wszystkim jest zgodne ze swobodą przepływu usług zagwarantowaną przez obowiązujące w Polsce TWUE. Zdaniem skarżącej jakiekolwiek regulacje w polskim systemie prawnym dotyczące np. prowadzenia przez lekarzy weterynarii rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną nie oznacza, iż schroniska dla zwierząt, spełniające wymogi weterynaryjne w innym państwie członkowskim oraz spełniające wymagania stawiane przez ustawę o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w art. 4 nie mogą być schroniskami, którym zleci się zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Jednocześnie nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia organu nadzoru, iż wskazanie schroniska dla zwierząt położonego na terytorium Państwa czeskiego nie stanowi wypełnienia, przez Radę ustawowego obowiązku zapewnienie zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku dla zwierząt. Taki wniosek jest nadinterpretacją przepisów wyżej wskazanych ustaw dotyczących ochrony zwierząt, przy jednoczesnym pominięciu regulacji unijnych oraz ustawy o świadczeniu usług na terytorium RP.

Ponadto – w ocenie skarżącej - opinia wydana przez Fundację "Pod Psią Gwiazdą" nie poparta żadnymi dowodami nie może stanowić jakiejkolwiek, podstawy dla organu nadzoru do stwierdzenia, iż schronisko dla zwierząt Psi Domov Lukavice nie spełnia ustawowych wymogów dla schronisk dla zwierząt. Zarzucono przy tym, że organ nadzoru nie wnosił o wyjaśnienie tej kwestii przez Radę, nie żądał przedstawienia żadnych dokumentów czy innych dowodów potwierdzających status tegoż schroniska. Zdaniem skarżącej Gminy z tych względów takie stwierdzenia nie powinny się w ogóle pojawić w rozstrzygnięciu nadzorczym, a z uwagi na wyżej wskazane regulacje nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości podjętej uchwały przez Radę.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że przedstawione powyżej rozważania prawne odnoszą się również do zarzutu dotyczącego sformułowania zawartego w § 7 Programu dotyczącego zlecenia sterylizacji i kastracji zwierząt przekazanych do schroniska - temu schronisku.

Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność podjętej przez Radę uchwały jest nieprawidłowe, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto w skardze uznano, że nie mogą skutkować nieważnością uchwały pozostałe stwierdzone przez organ nadzoru naruszenia, a mianowicie naruszenie polegające na wskazaniu w § 6 uchwały, iż zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach przyjmuje Straż Miejska. Wojewoda jako uzasadnienie nieprawidłowego zlecenia tych czynności Straży Miejskiej przez Radę wskazał, iż uchwała podejmowana w trybie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi aktu prawa miejscowego, a tym samym nie może zawierać postanowień nakładających jakiekolwiek obowiązki na Straż Miejską. Albowiem straż miejska wykonuje zadania wynikające z ustaw oraz aktów prawa miejscowego.

W dalszej argumentacji wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do omawianej kwestii.

W zakończeniu uzasadnienia skarżąca Gmina stwierdziła w uzupełnieniu, że zarzut naruszenia przepisów tj. art. 10a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt w zapisie § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, tj. wskazanie gospodarstwa rolnego, do którego będą kierowane bezdomne zwierzęta gospodarskie z terenu Gminy, pomimo tak użytego sformułowania nie oznacza, iż uchwała podlega stwierdzeniu nieważności.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 21 lipca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko, co do braku legalnej możliwości realizowania obowiązku zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom przy wykorzystywaniu schroniska znajdującego się na terenie Republiki Czeskiej i przedstawił w tym zakresie argumentację tożsamą z zamieszczoną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski wskazał w odpowiedzi na skargę, że niewątpliwie Gmina ma pewną swobodę wyboru czy zadania związane z zapobieganiem bezdomności zwierząt będą realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego (lub związek takich jednostek), samorządową jednostkę budżetową czy też samorządowy zakład budżetowy, które to jednostki finansowane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zadanie te mogą również zostać przekazane na zewnątrz jednostki samorządowej bądź to na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.), bądź zwykłego zobowiązania cywilnoprawnego - umowy zawartej przez gminę z podmiotem, w tym również po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.). Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż w zakres działalności polegającej na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wchodzi działalność podlegająca w dość szerokim stopniu reglamentacji administracyjnej gmina, niezależnie od wybranej formy realizacji zadania własnego, powinna weryfikować podmioty, które chcą brać udział w realizacji tego zadania, w tym w szczególności pod kątem posiadania odpowiednich uprawnień w tym zakresie. Jako przykłady można wskazać:

- w przypadku prowadzenia schroniska będzie to zezwolenie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również decyzja o rejestracji schroniska oraz decyzja administracyjna o nadaniu mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego z art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

- w przypadku wyłapywania zwierząt bezdomnych powinno to być zezwolenie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), udzielone w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami;

- w przypadku transportu zwierząt bezdomnych mogą to być zezwolenia lub licencje określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97;

- w przypadku usług lekarsko-weterynaryjnych, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 95, z późn. zm.), powinna to być uchwała w sprawie wpisu zakładu leczniczego dla zwierząt do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt.

Wskazane wyżej obowiązki weryfikacyjne gminy są szczególnie podkreślone w przypadku postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, a w szczególności w jej art. 22 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące: posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania. Na podstawie ww. przepisów na gminie, jako zamawiającym ciąży obowiązek weryfikacji, czy podmioty, które wystąpiły w przetargu dotyczącym wyłapywania i utrzymywania zwierząt bezdomnych posiadają stosowne uprawnienia. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podjęcie działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. b, g, j, k, n, p, czyli m. in. w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, a powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. b, g, j, k, p, wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt).

Odnosząc się do wyżej wskazanych zastrzeżeń organ nadzoru dodatkowo wskazuje, iż zgodnie z art. 8a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt do postępowania w sprawach: 1) o których mowa w art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 24i ust. 2, art. 43a, art. 43b oraz art. 89 ust. 5, 2) dotyczących uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 24 i ust. 2, art. 43a, art. 43b lub art. 89 ust. 5 oraz w sprawach wznowienia postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji - nie stosuje się przepisów art. 11 ust. 3-9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278, z późn. zm.). Z powyższego przepisu wynika, iż m. in. przy podejmowaniu działalności nadzorowanej nie stosuje się przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według którego "Do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.)". W związku z powyższym w sprawach dotyczących podejmowania działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 9a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż: "Właściwy organ, dokonując oceny spełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznaje wymogi, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z państw, o których mowa w art. 13 ust. 1, aby na terytorium tego państwa mógł podjąć lub wykonywać działalność gospodarczą, w szczególności uznaje certyfikaty, zaświadczenia lub inne dokumenty wydane przez właściwy organ państwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, które potwierdzają spełnienie warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej. W komentarzu do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazano, iż: "(...) Komentowany przepis stanowi przejaw realizacji zasady uznawania kwalifikacji zawodowych, który został określony w art. 53 TFUE. Wskazany przepis stanowi, że w celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, uchwalają dyrektywy zmierzające do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji oraz do koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek. (...) Spełnienie powyższych warunków wywołuje określone konsekwencje - organ ma obowiązek uznania wymogów, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z powyżej wyspecyfikowanych państw. Ich uznanie umożliwia bowiem podjęcie lub wykonywanie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności ponownego spełniania określonych warunków (Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. M. Sieradzka, M. Zdyb. LEX, 2013).

W związku z tym, iż brak jest ujednoliconych przepisów obowiązujących na terenie UE dotyczących schronisk dla zwierząt z uwagi na to, iż wymogi do ich prowadzenia każdy kraj członkowski reguluje własnymi przepisami prawa, w przypadku zaś schroniska prowadzonego na terytorium Republiki Czeskiej powyżej wskazanych warunków z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie może ono spełnić, a więc trudno uznać je za schronisko w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego na terytorium RP.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podał, że w jego ocenie uzasadnione są zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenia odnoszące się do zapisów § 5 pkt 3 lit. b oraz § 6 ust. 1 we fragmencie "Straż Miejska" załącznika do przedmiotowej uchwały, a przedstawiona w skardze argumentacja dotycząca tych zarzutów organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 16 września 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu nadzoru oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydanie, aktu.

Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli opracowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność skargi, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 148 powołanej wyżej ustawy.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90".

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisom kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym – legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju Nr VII/40/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanica Zdrój. Należy zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządzie gminnym należy - zdaniem Sądu - uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do wykorzystania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Uwzględnił również - akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, iż sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (rys. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OwSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. op.cit. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OwSS 2003/3/75).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru uznał za sprzeczną z prawem – a w konsekwencji stwierdził jej nieważność – uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju Nr VII/40/2015 z dnia 26 marca 2015 r. wcześniej opisywaną podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanych.

W pierwszym z powołanych przepisów o charakterze ustrojowym ustawodawca postanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (tzn. nie wymienionych w tym przepisie w punktach 1-14a) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Natomiast w myśl przywołanego przez strony we wnoszonych pismach procesowych przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, stanowiącego podstawę materialnoprawną przedmiotowej uchwały programowej:

"1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu."

Nie można zatem uznać – przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy, że uchwała poddana w tej sprawie kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej, albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w przepisie prawa, przyjętym jako podstawa jej podjęcia.

Wojewoda Dolnośląski nie zarzucił również w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę. (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813).

Kontrola legalności aktu nadzoru polega zatem na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, w tym w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588).

Wojewoda Dolnośląski podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej.

Ponadto w ocenie Wojewody Dolnośląskiego uchwała podejmowana w trybie art. 11a ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, mająca status aktu kierownictwa wewnętrznego i nie będąca ani aktem prawa miejscowego, ani ustawą nie może stanowić źródła obowiązków dla straży miejskiej w zakresie realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Organ nadzoru eliminując z obrotu prawnego opisywaną uchwałę za przejaw nieupoważnionego korygowania zakresu przyznanego upoważnienia uznał wprowadzenie do zapisu, wymaganego treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt określenia "bezdomnych".

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela oceny przyjętej przez Wojewodę Dolnośląskiego przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uznając, że żaden z kwestionowanych w akcie nadzoru zapisów nie narusza prawa w sposób powodujący sprzeczność z nim.

Z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że jedną z obligatoryjnych powinności, jaką należy uwzględnić określając corocznie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest zapewnienie im miejsca w schronisku dla zwierząt.

W orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko – bezwzględnie zaakceptowane – zgodnie z którym, wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w powołanym powyżej przepisie należy wskazać w programie konkretne schronisko, do którego będą przekazywane bezdomne zwierzęta (np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 kwietnia 2013 r., znak: KN.I.4131.1.220.2013.7.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13, Lex nr 1436151; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 247/14, Lex nr 1502442).

Ustawodawca nowelizując ustawę z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływanej, przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wprowadzając do tej ustawy w art. 4 pkt 25 wyjaśnienie pojęcia "schronisko dla zwierząt" chciał zapewne – zgodnie z sugestią organu nadzoru – zagwarantować odpowiednie standardy humanitarne i cywilizacyjne działaniom związanym z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt.

Brzmienie przepisu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że w zakresie regulowanym tą ustawą przez określenie "schronisko dla zwierząt" rozumieć należy "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt".

Uwaga ustawodawcy koncentruje się zatem na miejscu, w którym mają przebywać zwierzęta, czy inaczej obiekcie lub kompleksie obiektów usytuowanych na określonej części przestrzeni, przeznaczonym do opieki nad zwierzętami.

W odniesieniu do tego miejsca formułuje wymogi odpowiadające warunkom przyjętym w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja ta – jak stanowi przepis art. 1 pkt 1 – określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie objętym powołanym przepisem, w tym m.in. prowadzenia schronisk dla zwierząt (art. 1 pkt 1 lit. j).

Z przepisów omawianej ustawy wynika, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt jest dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia (art. 5 ust. 1 pkt 2), a powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9).

Należy jednak zwrócić uwagę, że do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt, zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta.

Istotne zatem jest, że w rozpoznawanej sprawie nie jest rozważana kwestia możliwości podjęcia przez podmiot pochodzący z Republiki Czeskiej działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale legalna możliwość umieszczenia bezdomnego zwierzęcia – w wykonaniu postanowień ustawy o ochronie zwierząt – w schronisku dla zwierząt, znajdującym się na terenie Republiki Czeskiej.

Z tych względów – zdaniem Sądu – nie powinny mieć znaczenia argumenty przedstawiane w skardze i odpowiedzi na skargę, wyprowadzone z przepisów ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ustawy – Prawo zamówień publicznych, czy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazać natomiast należy, że wymagania weterynaryjne dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, rozumianych jako miejsca przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja wykonawcza poprzez treść przepisów w niej zamieszczonych jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi.

W uznaniu Sądu warunki określone w rozporządzeniu należy traktować jako określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z racji uszczegółowienia ich na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie.

W rozpoznawanej sprawie warunki, jakie zapewnia bezdomnym zwierzętom schronisko Psi Domov Lukavice 222, 516 03 Lukavice pozostały poza oceną Wojewody Dolnośląskiego, przyjętą przy orzekaniu w trybie nadzorczym. Nie wypowiedział się również o nich Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kłodzku jako podmiot uprawniony do zaopiniowania projektu programu, który nie mógł oczywiście dokonywać ustaleń w tym zakresie w ramach czynności kontrolnych, ale w ramach czynności wyjaśniających niezbędnych dla ewentualnego zaopiniowania projektu programu.

W takich okolicznościach nieuprawnione jest – zdaniem Sądu – twierdzenie, że zapis § 4 pkt 2 załącznika do uchwały zaskarżonej jest sprzeczny z prawem.

Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – intencją ustawodawcy – poprzez zapis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt – było obligatoryjne poddanie zabiegom sterylizacji albo kastracji zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt dla zapobieżenia niekontrolowanemu rozmnażaniu się tych zwierząt, a nie wprowadzenie nakazu dokonywania takich zabiegów wyłącznie w schroniskach dla zwierząt, jak wskazuje organ nadzoru.

Ponadto Sąd w składzie orzekającym pozostaje przy stanowisku prezentowanym dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, co do możliwości wykorzystania straży gminnej (miejskiej) do wykonywania zadań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz co do wadliwości wprowadzenia w zapisie odnoszącym się do treści art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt dodatkowego określenia "bezdomnych".

Zdaniem Sądu Straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej.

Taka dyrektywa ustawowa umożliwia - w uznaniu Sądu - wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może bowiem stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.

Ponadto w ocenie Sądu wprowadzenie do zapisu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanej stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze.

Zdaniem Sądu nie jest też przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę, że uchwała do której podjęcia corocznie do dnia 31 marca ustawodawca zobligował radę gminy w przepisie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Można zatem uznać, że intencją ustawodawcy było zobowiązanie gmin do przyjęcia regulacji odnoszącej się przede wszystkim do zjawiska bezdomności zwierząt, stosownie do ogólnej dyrektywy.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając skargę za uzasadnioną – stosownie do przepisu art. 148 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.