Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl ustawy o ochronie zdrowia zwierząt – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym, i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet, jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 501/15 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 501/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P., z uwagi na istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.). W ocenie organu nadzoru postanowienia § 5 pkt 3 lit. b i § 6 ust. 1 uchwały we fragmencie "oraz Straż Miejska" oraz § 10 ust. 1 we fragmencie "bezdomnych" załącznika do przedmiotowej uchwały, w sposób istotny naruszają prawo.

Organ wyjaśnił, że w myśl ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.), prowadzenie schroniska dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym, w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii. Realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie może zatem następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.

Wskazano, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, mająca status aktu kierownictwa wewnętrznego i niebędąca aktem prawa miejscowego, nie może stanowić źródła obowiązków dla straży miejskiej w zakresie realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Organ nadzoru, eliminując z obrotu prawnego opisywaną uchwałę, za przejaw nieupoważnionego korygowania zakresu przyznanego upoważnienia uznał też wprowadzenie do postanowień wymaganych treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, określenia "bezdomnych".

Prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego zakwestionowała Gmina Miejska P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa przez organ nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowego aktu:

1. art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez błędne uznanie, że tylko schroniskom dla zwierząt działającym na terytorium Polski Gmina może zlecić opiekę nad bezdomnymi zwierzętami,

2. art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47) poprzez pominięcie całkowicie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej,

3. art. 5 i 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie i stwierdzenie, że schronisko dla zwierząt z innego kraju Unii Europejskiej nie może świadczyć usług na rzecz gminy w zakresie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że ustawodawca ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373), znowelizował treść przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wprowadził do tej ustawy w art. 4 pkt 25 definiujący pojęcie "schronisko dla zwierząt", chcąc zagwarantować odpowiednie standardy humanitarne i cywilizacyjne działaniom związanym z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Brzmienie przepisu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że w zakresie regulowanym tą ustawą przez określenie "schronisko dla zwierząt" rozumieć należy "miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt". W ocenie Sądu ustawodawca skoncentrował się zatem na miejscu, w którym mają przebywać zwierzęta, czy inaczej obiekcie lub kompleksie obiektów usytuowanych na określonej części przestrzeni, przeznaczonym do opieki nad zwierzętami. W odniesieniu do tego miejsca formułuje wymogi odpowiadające warunkom przyjętym w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja ta – jak stanowi przepis art. 1 pkt 1 – określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie objętym powołanym przepisem, w tym m.in. prowadzenia schronisk dla zwierząt (art. 1 pkt 1 lit. j). Do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt, zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta.

Wymagania weterynaryjne dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, rozumiane, jako miejsca przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Regulacja wykonawcza poprzez treść przepisów w niej zamieszczonych jednoznacznie wskazuje, że dla prawodawcy zasadnicze znaczenie mają warunki bytowe i higieniczno-sanitarne, jakie powinno zapewnić miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi.

W rozpoznawanej sprawie warunki, jakie zapewnia bezdomnym zwierzętom schronisko P., [...] L. pozostały poza oceną Wojewody D., przyjętą przy orzekaniu w trybie nadzorczym. Nie wypowiedział się również o nich Powiatowy Lekarz Weterynarii w K., jako podmiot uprawniony do zaopiniowania projektu programu, który nie mógł oczywiście dokonywać ustaleń w tym zakresie w ramach czynności kontrolnych, ale w ramach czynności wyjaśniających niezbędnych dla ewentualnego zaopiniowania projektu programu. W takich okolicznościach nieuprawnione jest, zdaniem Sądu, twierdzenie, że przepis § 4 pkt 2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z prawem.

Sąd wyjaśnił nadto, że intencją ustawodawcy, poprzez przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, było obligatoryjne poddanie zabiegom sterylizacji albo kastracji zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt dla zapobieżenia niekontrolowanemu rozmnażaniu się tych zwierząt, a nie wprowadzenie nakazu dokonywania takich zabiegów wyłącznie w schroniskach dla zwierząt, jak wskazuje organ nadzoru.

Odnosząc się do kwestii wykorzystania straży gminnej (miejskiej) do wykonywania zadań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt oraz co do wadliwości wprowadzenia w zapisie odnoszącym się do treści art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt dodatkowego określenia "bezdomnych", Sąd podniósł, że straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej. Taka dyrektywa ustawowa umożliwia wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może bowiem stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.

W ocenie Sądu wprowadzenie do przepisu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, określenia "bezdomnych" nieuwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane, jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze. Nie stanowi również przekroczenia upoważnienia ustawowego. Zwrócono uwagę, że uchwała, do której podjęcia corocznie do dnia 31 marca ustawodawca zobligował radę gminy w przepisie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było zobowiązanie gmin do przyjęcia regulacji odnoszącej się przede wszystkim do zjawiska bezdomności zwierząt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda D., zaskarżając go w całości. Organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa") oraz art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta, bez znaczenia natomiast pozostaje fakt umieszczania bezdomnych zwierząt w schronisku znajdującym się poza terytorium RP;

- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383, z późn. zm.), oraz art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest wykorzystanie Straży Miejskiej do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy;

- art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wprowadzenie do zapisu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane, jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) i art. 184 Konstytucji RP poprzez błędne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego mimo nierozpoznania istoty sprawy i zaniechanie zbadania przedstawionych przez Wojewodę D. w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym argumentów dotyczących braku możliwości sprawowania nadzoru weterynaryjnego przez powiatowego lekarza weterynarii nad schroniskiem mającym siedzibę w Republice Czeskiej;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu, iż w sprawie istotna jest legalna możliwość umieszczenia bezdomnego zwierzęcia w schronisku dla zwierząt, znajdującym się na terenie Republiki Czeskiej, bez znaczenia natomiast pozostaje kwestia funkcjonowania schroniska poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i co się z tym również wiąże powstaje problem związany z brakiem możliwości sprawowania nadzoru weterynaryjnego nad takim schroniskiem przez powiatowego lekarza weterynarii.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Strona skarżąca domagała się również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 lutego 2016 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony Fundację "[...]" oraz włączyć do materiału aktowego fotografie przedstawione przez Fundację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P., z uwagi na istotne naruszenie art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił tej oceny i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości.

Na wstępie należy podkreślić, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.).

W uchwale Rada Miejska w P. wskazała schronisko, które będzie wykonywać zadania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl § 4 ust. 2 załącznika do uchwały: "Zapewnia się bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku: P [...], [...] L. oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną na podstawie zawartej umowy". Zgodnie zaś z § 7 załącznika do uchwały: "1. Zapewnia się, w ramach środków przewidzianych w Programie, finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przekazanych do schroniska, z wyjątkiem tych, których stan zdrowia nie pozwala na tego typu zabieg. 2. Sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez schronisko".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał błędnej wykładni art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm. – zwanej dalej "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt"), w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe przyjęcie, że do ustawowej definicji schroniska dla zwierząt ustawodawca nie wprowadził podmiotu, ani nie wymaga, aby podmiot prowadzący w tym miejscu działalność spełniał warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a oczekiwania ustawodawcy, co do warunków sanitarnych i funkcjonalnych dotyczą miejsca, w którym mają być umieszczone zwierzęta, bez znaczenia natomiast pozostaje fakt umieszczania bezdomnych zwierząt w schronisku znajdującym się poza terytorium RP.

Podkreślenia wymaga, że art. 11a ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Ustawodawca znowelizował treść tego przepisu ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, jak również uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt przepisu definicyjnego: "schroniska". Zgodnie z art. 4 pkt 25 przez "schronisko" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawieo ochronie zdrowia zwierząt. W konsekwencji funkcjonowanie w systemie prawnym definicji legalnej schroniska oznacza, że za każdym razem, gdy w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć to pojęcie przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawa określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt; działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia schroniska jest "dozwolone po uprzednim zgłoszeniu w formie pisemnej zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia.". Po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia schroniska powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi zgłaszającemu weterynaryjny numer identyfikacyjny (art. 5 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt).

Sposób ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego nadawanego podmiotowi prowadzącemu działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2008 r. w sprawie sposobu ustalania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (Dz. U. Nr 193, poz. 1193). Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że weterynaryjny numer identyfikacyjny w istocie związany jest ściśle z miejscem i rodzajem, prowadzonej przez podmiot działalności nadzorowanej. Składa się on z cyfr, z których:

1) pierwsza i druga oznaczają symbol województwa nadany województwom w sposób określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 157, poz. 1031, z późn. zm.);

2) trzecia i czwarta oznaczają symbol powiatu nadany powiatom danego województwa w sposób określony w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1;

3) piąta i szósta oznaczają symbol określający zakres i rodzaj działalności nadzorowanej prowadzonej przez podmiot;

4) siódma i następne informują o kolejności podejmowania w danym powiecie danego rodzaju działalności nadzorowanej.

Rozdział 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr pomiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości.

Przepis art. 10 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując normę kompetencji prawodawczej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657).

Powołane regulacje prawne w zakresie ochrony zwierząt przewidują reżim normatywny dotyczący zasad prowadzenia i działalności schronisk dla zwierząt w Polsce. Jak już wskazano prowadzanie schronisk dla zwierząt stanowi działalność nadzorowaną. Oznacza to konieczność poddania takiej działalności nadzorowi sanitarnemu polskich służb weterynaryjnych. Działalność ta nie została bowiem poddana regulacji unijnej. W tym zakresie nie dokonano bowiem transferu kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu z dnia 26 października 2012 r., Dz. Urz. UE.C Nr 326, str. 47), poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu nadzorczym zasady swobodnego świadczenia usług i przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej. Przy podejmowaniu działalności nadzorowanej nie stosuje się bowiem przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według którego: "Do świadczenia usług przez usługodawców stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 3, art. 9a, art. 9b, art. 11 i art. 75a oraz przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.)". W sprawach dotyczących podejmowania działalności nadzorowanej nie stosuje się art. 9a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż: "Właściwy organ, dokonując oceny spełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznaje wymogi, jakie spełnił przedsiębiorca mający siedzibę na terytorium jednego z państw, o których mowa w art. 13 ust. 1, aby na terytorium tego państwa mógł podjąć lub wykonywać działalność gospodarczą, w szczególności uznaje certyfikaty, zaświadczenia lub inne dokumenty wydane przez właściwy organ państwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, które potwierdzają spełnienie warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej.".

Schronisko wskazane w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P., znajdujące się na terytorium Czech – P., nie podlega nadzorowi polskiej Inspekcji Weterynaryjnej, a tym samym również nie znajduje się w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii. Z materiału aktowego wynika, że Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, w innej sprawie dotyczącej powierzenia przez Gminę S. opieki nad bezdomnymi zwierzętami temu samemu schronisku, tj. P., zwrócił uwagę, że podmiot ten nie znajduje się w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. ani innych powiatowych lekarzy weterynarii na terenie naszego kraju, toteż nie powinien realizować zadań związanych z programami opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnych z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem. Wskazano również, że wśród warunków określonych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt zawarty jest wymóg zgłoszenia schroniska do powiatowego lekarza weterynarii ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia, a w przypadku schroniska prowadzonego na terenie Republiki Czeskiej warunku tego nie da się spełnić. Trudno zatem uznać takie miejsce za schronisko w rozumieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego na terenie Polski. Ponadto wyznaczenie podmiotu mającego siedzibę poza granicami Polski, jako odbierającego zwierzęta, mogłoby spowodować problemy związane z "przemieszczaniem się zwierząt bezdomnych", gdyż m. in. na podstawie obowiązujących przepisów prawa trudno byłoby jednoznacznie określić czy mamy do czynienia z przemieszczaniem się zwierząt bezdomnych, towarzyszących czy też z handlem zwierzętami.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Wojewodą, że niepodleganie polskiemu nadzorowi weterynaryjnemu przez podmiot prowadzący schronisko na terytorium Republiki Czeskiej, prowadziłoby do uprzywilejowania tego podmiotu, stawiając go w odmiennej sytuacji prawnej niż podmioty, które działają w zaufaniu do obowiązującego porządku prawnego w RP. W efekcie godziłoby to w konstytucyjne zasady i wartości wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), takie jak zasada zaufania do państwa, jak również w zasadę równości wobec prawa. Zasada ochrony zaufania do organu władzy publicznej zapewnia jednostce możliwość działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej i konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć. Równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oznacza akceptację równego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie "cechy istotnej", bo przesądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne. Dopuszczalne jest niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Zasada równości nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że kryteria różnicujące powinny mieć "uzasadniony charakter", innymi słowy "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia TK z: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Cechą wspólną podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną w formie schroniska dla zwierząt jest obowiązek respektowania w tej działalności norm sanitarnych i podległość nadzorowi weryfikacyjnemu polskich służb weterynaryjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że warunki, jakie zapewnia bezdomnym zwierzętom schronisko P., [...] L. pozostały poza oceną Wojewody D., przyjętą przy orzekaniu w trybie nadzorczym. Nie wypowiedział się również o nich Powiatowy Lekarz Weterynarii w K., jako podmiot uprawniony do zaopiniowania projektu programu, który nie mógł dokonywać ustaleń w tym zakresie w ramach czynności kontrolnych, ale w ramach czynności wyjaśniających niezbędnych dla ewentualnego zaopiniowania projektu programu. Z uzasadnienia wyroku wynika więc, że poza kontrolą Sądu pozostał fakt, że schronisko P. znajduje się poza terytorium RP i nawet, gdyby Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. w ramach czynności wyjaśniających dokonał jakichkolwiek ustaleń, brak byłoby możliwości sprawowania nadzoru weterynaryjnego nad tym schroniskiem. Prowadziłoby to do swoistego faworyzowania schronisk znajdujących się poza granicami RP, bowiem wyłączałoby je spod nadzoru weterynaryjnego, stawiając w lepszej sytuacji niż identycznej podmioty działające na terytorium RP.

W świetle powyższego brak jest uzasadnionych podstaw, aby w akcie prawa miejscowego wprowadzić regulacje różnicujące podmioty prowadzące działalność nadzorowaną w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez przyznanie innej pozycji, w zakresie podległości reżimowi sanitarno-weterynaryjnemu, podmiotom prowadzącym taką działalność poza Polską.

Skoro prowadzenie schroniska dla zwierząt jest – w myśl ustawy o ochronie zdrowia zwierząt – działalnością nadzorowaną, poddaną wymogom ustawowym, i w którą ingerować może powiatowy lekarz weterynarii, to realizacja przez gminę zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie może następować poprzez wskazanie schroniska znajdującego się poza terytorium Polski, nawet, jeśli miejscem jego położenia jest terytorium państwa – członka Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie istotna jest kwestia legalnego umieszczenia bezdomnego zwierzęcia w schronisku dla zwierząt znajdującym się na terytorium Republiki Czeskiej. Wskazać należy, że w rozstrzygnięciu nadzorczym powołano się również na pismo Fundacji "[...]", w którym przedstawiono zarzuty dotyczące funkcjonowania schroniska P., [...] L. oraz pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarz Weterynarii, w którym wskazano, że podmiot mający swoją siedzibę w Republice Czeskiej nie znajduje się w rejestrze podmiotów nadzorowanych Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. ani innych powiatowych lekarzy weterynarii na terenie kraju, dlatego nie powinien realizować zadań związanych z realizacją programamu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnymi z prawem obowiązującym w Polsce.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n oraz p, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję: 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub (...). Dalsze sankcje jakie może zastosować powiatowy lekarz weterynarii w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną, a więc również w stosunku do podmiotu prowadzącego schronisko dla zwierząt, uregulowane są w art. 9 ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11.

Należy też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. W § 10 ust. 1 uchwały wskazano, że: "Gospodarstwem rolnym, które zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu gminy, jest gospodarstwo rolne położone w P., ul. [...]." Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że takie naruszenie nie może być kwalifikowane jako istotne oraz, że nie jest ono przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy wskazać, że w postanowieniu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawodawca zobowiązał do podjęcia określonych uchwałodawczych działań przez radę gminy w stosunku do określonej kategorii zwierząt - zwierząt gospodarskich. Zwierzęta gospodarskie zostały określone w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Obok tego ustawodawca zdefiniował legalnie pojęcie "zwierząt bezdomnych". Zgodnie z art. 4 pkt 16 tej ustawy należy tu klasyfikować zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W związku z tym trzeba zauważyć, że unormowanie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt jest kierowane do konkretnej kategorii zwierząt. Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia nie może korygować zakresu przyznanego upoważnienia. Zabieg taki jest każdorazowo istotnym naruszeniem prawa. Brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy przekonuje, że uchwała Rady Miejskiej w P. nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych oraz art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2, pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie, że możliwe jest wykorzystanie Straży Miejskiej do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. W § 5 pkt 3 załącznika do uchwały Rada Miejska P., określając sposób sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, uregulowała procedurę skierowań na zabieg sterylizacji i kastracji. W § 5 pkt 3 lit. b wskazano, że w ramach tej procedury: "po złożeniu deklaracji Straż Miejska przeprowadza rozpoznanie i potwierdza przedłożone w nim dane.". W § 6 ust. 1 uchwały postanowiono zaś, że: "Zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach na terenie Gminy przyjmuje Urząd Miejski oraz Straż Miejska.".

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1383 z późn. zm.) stanowi, że zadaniem tego typu formacji jest ochrona porządku publicznego. Porządkiem publicznym jest obowiązujący system prawny, mający w szczególności na celu ochronę życia, zdrowia, czci i godności ludzi oraz ochronę mienia, niezależnie od tego, czyją stanowi własność. Chodzi o zapewnienie lokalnej społeczności spokoju i komfortu psychicznego. Określonym systemem prawnym są przyjęte i powszechnie akceptowane zasady społeczne, na które składają się normy moralne, dobre obyczaje i zasady współżycia społecznego (zob. S. Bolesta, Prawnoadministracyjne zagadnienia porządku publicznego, Warszawa 1997, s. 21; W. Kotowski, Straże gminne. Komentarz, LEX 2014 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że dyrektywa ustawowa umożliwia wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy również do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może bowiem stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy straż gminna wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że tylko tego rodzaju akty normatywne mogą nakładać na Straż Miejską w P. konkretne obowiązki. W nawiązaniu do poczynionych rozważań program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem prócz norm indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne i w określonym zakresie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Program konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Tym samym przyjąć należy, że kwestionowana uchwała, będąc aktem prawa miejscowego może również nakładać na straż gminną (miejską), w ramach ochrony porządu publicznego, obowiązki w zakresie realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji kontrolował rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody i wyraził ocenę, co do zgodności z prawem tego aktu, uchylając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie podzielił tej oceny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach związanych z naruszeniem prawa materialnego, w związku z czym na mocy art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę Gminy, jako bezzasadną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.