Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt V SAB/Wa 19/11 w sprawie ze skargi K. R. na bezczynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt V SAB/Wa 19/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku rozpoznania skargi K. R. na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zobowiązał Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON lub Fundusz) do wykonania czynności wynikającej z decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w postaci ustalenia prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenia K. R. należnego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. w terminie do dnia 29 lutego 2012 r.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy:

W dniu [...] maja 2005 r. K. R. prowadzący Biuro Doradztwa i Rehabilitacji Zawodowej złożył wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec-kwiecień 2005 r. za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli przez Wydział Kontroli PFRON, w dniu [...] maja 2005 r. w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji została założona blokada ręczna uniemożliwiająca wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec-kwiecień 2005 r. W dniu [...] maja wnioskodawca zwrócił się o przedstawienie decyzji stanowiącej podstawę odmowy wypłaty dofinansowania. Fundusz w piśmie z tego samego dnia wyjaśnił, iż nieprawidłowości opisane w protokole kontroli odnosiły się do prowadzonej przez skarżącego dokumentacji i dotyczyły podejrzenia rozbieżności pomiędzy stanem deklarowanym w dokumentach składanych w procesie ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a stanem faktycznym.

Pismem z dnia 30 maja 2005 r. wnioskodawca ponownie zażądał wypłaty należnego dofinansowania ewentualnie wydania decyzji odmawiającej wypłaty.

W dniu [...] czerwca 2005 r. została wydana pierwsza decyzja odmawiająca wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W dniu [...] października 2005 r. po raz wtóry odmówiono wypłaty dofinansowania za objęty wnioskiem okres. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ I instancji po raz trzeci odmówił wypłaty dofinansowania za ten sam okres Minister Pracy i Polityki Społecznej i tą decyzję uchylił przekazując sprawę do ponownego rozpoznania .

W trakcie kolejnego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji w dniu [...] września 2009 r. zapadło postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił jednak Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Po złożeniu przez K. R. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. wyznaczył organowi I instancji termin 14 dni od dnia otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy.

W dniu [...] marca 2010 r. Prezes Zarządu PFRON wydał mimo to czwartą decyzję w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] października 2010 r. wydał tym razem decyzję, w której uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości oraz orzekł o wypłacie należnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji nakazał przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenie stronie.

W związku z taką decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w toku dalszego postępowania Fundusz - tłumacząc opóźnienie - pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego oraz Ministra o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2011 r.

Powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy w przedmiocie ustalenia prawidłowej kwoty należnego dofinansowania Fundusz pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. ponownie poinformował skarżącego oraz Ministra o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2011 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu 14 lutego 2011 r. uznał zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy przez Fundusz w terminie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 13 maja 2011 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrócił się o informacje, na jakim etapie znajduje się postępowanie związane z wykonaniem jego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Odpowiadając na nie Fundusz poinformował, iż trwa postępowanie mające na celu ustalenie kwoty prawidłowego dofinansowania oraz uzgodnienia salda i zlecono kontrolę mającą na celu ustalenie prawidłowości pobranego przez K. R. w latach 2004-2005 dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W kolejnym piśmie z 26 maja 2011 r. Fundusz poinformował skarżącego oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2011 r.

Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. Fundusz poinformował Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej o trwających pracach analitycznych, między innymi co do weryfikacji numerów PESEL pracowników z danymi posiadanymi przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uznał zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy przez Fundusz w terminie za nieuzasadnione.

W ramach kontroli w zakresie spełniania przez wnioskodawcę warunków do otrzymania dofinansowania w 2004 i 2005 roku kontrolerzy Funduszu w dniu [...] lipca 2011 r. stawili się w siedzibie firmy wnioskodawcy. Z uwagi na brak prowadzenia działalności w tym miejscu nie przystąpili do kontroli.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga K. R. na bezczynność PFRON w związku z niewypłaceniem stronie skarżącej dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec, kwiecień 2005 r.

W odpowiedzi na skargę PFRON wniósł o jej odrzucenie wskazując na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r., że skarżący nie miała podstaw do złożenia skargi na bezczynność, ewentualnie mógł zaś wnieść skargę na przewlekłość postępowania. PFRON zawiadamiał bowiem skarżącego o wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Ostatni ten termin wyznaczony został, jak podkreślono na dzień 29 lutego 2012 r.

Rozpoznając skargę, Sąd I instancji zobowiązał PFRON do dokonania czynności wynikającej z decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. w postaci ustalenia prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenia K. R. należnego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. w terminie do dnia 29 lutego 2012 r.

Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił uwagę, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, a w przypadku skargi na bezczynność takim środkiem jest zażalenie uregulowane przepisem art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie w trybie art. 37 § 1 w związku z art. 35 i 36 k.p.a., w którym wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie poprzez wykonanie ostatecznej decyzji Ministra, a po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, wniósł skargę na bezczynność PFRON do sądu administracyjnego.

W zaskarżonym wyroku podkreślono też, iż bezczynność organu występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Wobec tak zakreślonej definicji bezczynności oraz stanu faktycznego sprawy, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Odwołując się do stanu faktycznego sprawy, Sąd podkreślił, że na mocy decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r., PFRON zobowiązany był do wypłaty należnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. oraz do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania. Organ, na którego bezczynność złożona została skarga wielokrotnie zawiadamiał K. R. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ostatni termin wyznaczając na dzień 29 lutego 2012 r.

Według zaskarżonego wyroku - podnoszone przez organ - jako usprawiedliwienie zaistniałego opóźnienia kwestie dotyczą w istocie konieczności wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. Organ nie mógł zasłaniać się skomplikowanym charakterem sprawy. Nie przedstawił on jakichkolwiek argumentów dla uzasadnienia wyznaczenia tak odległego terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż postępowanie w sprawie trwa od 2005 r. Opisana postawa organu wymagała zdyscyplinowania go poprzez zobowiązanie do wykonania decyzji Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. w terminie, który ostatnio wskazał sam organ. Wobec tego, że sąd administracyjny dokonuje samodzielnej oceny bezczynności - przeszkody w uwzględnieniu skargi nie mogło stanowić, jak podkreślono - wydanie przez Ministra Pracy Polityki Społecznej postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. uznającego zażalenie K. R. na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.

Prezes Zarządu PFRON składając skargę kasacyjną od opisanego wyroku zaskarżył go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, podczas gdy ustalony stan faktyczny powinien skutkować oddaleniem skargi, bowiem nie zaistniał stan "bezczynności organu" w rozumieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. – o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, dalej: ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r.), konsekwencją wejścia w życie której jest rozróżnienie pomiędzy stanem "bezczynności organu" a stanem "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., nowelizację art. 149 p.p.s.a powiązano z jednoczesnym wprowadzeniem nowego brzmienia także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Konsekwencją wprowadzenia w wymienionych przepisach - jednoznacznego rozróżnienia między stanem bezczynność a przewlekłości postępowania - była konieczność zbadania przez Sąd I instancji istnienia zarzucanej w skardze bezczynności. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że od dnia wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. do dnia wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność organ kierował do skarżącego zgodnie z art. 36 k.p.a. zawiadomienia o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowych terminów jej załatwienia. W dniu, w którym skarżący skierował skargę na bezczynność posiadał informację, iż termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 30 września 2011 r. W dniu zaś orzekania o bezczynności przez Sąd I instancji skarżący był zawiadomiony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy, do dnia 29 lutego 2012 r. Biorąc to pod uwagę należało dojść do wniosku, iż złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność winna zostać oddalona.

Zdaniem skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok uwzględniając skargę zaprzeczył istocie opisanych zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowy środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powołując się na tą podstawę, wnoszący skargę kascyjną - w celu skutecznego podważenia orzeczenia sadu administracyjnego pierwszej instancji – winien wykazać nie tylko naruszenie przepisów postępowania ale również to, że podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając skargę kasacyjną za niezasadną należy przede wszystkim podkreślić, iż celem nowelizacji art. 149 p.p.s.a. wprowadzającej do treści tego przepisu (a także innych przepisów) obok pojęcia bezczynności także pojęcie przewlekłości postępowania (znalazło się ono w wyniku nowelizacji, wprowadzonej również ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. także w art. 37 k.p.a., w którym występuje ono obok pojęcia niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.) było niewątpliwie, czego nie dostrzega kastor - wzmocnienie pozycji obywatela (szerzej jednostki) w zwalczaniu nielegalnej (bezprawnej) pasywności organu administracji publicznej. Kształt tej nowelizacji nie może być wykorzystywany zatem przeciwko obywatelowi (na jego niekorzyść).

Trzeba też zwrócić uwagę, że skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu tych odmian nielegalnej (bezprawnej) pasywności organu administracji tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest na gruncie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. ( nota bene naruszenie w istocie tylko tej części art. 149 p.p.s.a znalazło się w granicach skargi kasacyjnej) ten sam. Sąd administracyjny w obu przypadkach uwzględniając skargę orzeka bowiem o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia uprawnienia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na marginesie wypada zauważyć, iż do obu tych przypadków odnosi się zresztą pozostała część art. 149 p.p.s.a (tj. zdanie drugie149 § 1 wprowadzone art. 14 i ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz.U.11.34.173 oraz 149 § 2 p.p.s.a. dodany art. 1 ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409).

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę należy dojść zatem do wniosku, iż co do zasady błędne zakwalifikowanie rodzaju nielegalnej (bezprawnej) pasywności organu administracji publicznej (jeżeli ona w ogóle wystąpiła) nie ma znaczenia dla wyniku postępowania sądowego.

Decydując się na wprowadzenie do p.p.s.a., w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. (oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, 32, 54 § 1 i 3, 57 § 1 pkt 2 i § 3, 87 § 3, 153, 154 § 1, 200, 232 § 1 pkt 1, 239 pkt 1) obok pojęcia bezczynności także pojęcie przewlekłości postępowania (administracyjnego) ustawodawca ani w tej ustawie ani w k.p.a., w którego art. 37 pojawiło się też to ostatnio wymienione pojęcie -ustawodawca nie wprowadził definicji przewlekłości postępowania, ani też nie dał żadnych wskazówek co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. nie zawiera także dostatecznych wyjaśnień w tym zakresie. Wskazało ono jedynie (w uwagach co do zmiany art. 37 k.p.a.), iż obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych co powoduje, że formalnie organy administracji publicznej nie są bezczynne. Na "lukę prawną" w tym zakresie, jak zaznaczono - zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowiek w Strasburgu. Podniesiono również, iż rozszerzenie prawa złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania spowoduje że, przewlekłość postępowania analogicznie jak bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły.

Omawiana problematyka znalazła się już w dużym polu zainteresowania doktryny. Obszerna analiza pojawiających się problemów znalazła się najpierw w publikacji Z. Kmieciaka "Przewlekłość postępowania administracyjnego" P i P nr 6 z 2011 r. Odnotować też należy wypowiedzi zamieszczone w komentarzach do p.p.s.a.

(por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 5, Warszawa 2012 r.,; "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod redakcją prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 69-71).

Słusznie zauważył Z. Kmieciak, że analiza orzecznictwa polskich sądów administracyjnych wcale nie stwarzała podstawy do formułowania wniosków co do pojmowania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej oraz ich bezczynności jako odrębnych kategorii naruszeń prawa. Istotnie bowiem było wiele orzeczeń (cytuje je Z Kmieciak w powołanej publikacji) wskazujących, iż stan bezczynności występuje także, gdy organ administracji publicznej podejmuje liczne działania. które jednak nie przynoszą rezultatu w postaci załatwienia sprawy (wydania stosownego aktu kończącego postępowania lub dokonania odpowiedniej czynności)

Wymieniony autor wskazuje jednak, że skoro jednak ustawodawca połączył przy dokonywaniu omówionej nowelizacji występujące obok siebie terminy przewlekłość i bezczynność alternatywnym wyrażeniem "lub", to jedynym rozsądnym wytłumaczeniem dylematu jest założenie, iż przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (np. domagając się wykonania pewnych obowiązków procesowych przez stronę), bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. Wtedy to bowiem formalnie rzecz biorąc organ nie pozostawałby bezczynny.

J.P. Tarno w swym komentarzu do p.p.s.a. (vide str 44) powołując się na pogląd wyrażony przez Z Kmieciaka dodaje, że o przewlekłości postępowania można mówić, jeżeli organ mieści się w wiążącym terminie jej załatwienia ale nie załatwia jej niezwłocznie, mimo braku potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Co istotne autor ten

zauważa też, iż pojęcia bezczynności i przewlekłości mogą się częściowo pokrywać (np. w razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w sytuacji nieistnienia w rzeczywistości żadnej kwestii prejudycjalnej).

Z kolei w komentarzu do p.p.s.a. pod red. prof. R Hausera i prof. M. Wierzbowskiego wyrażono pogląd, iż stan bezczynności organu tym się różni od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów p.p.s.a. dzięki, którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie strona składając skargę wskazała, iż dotyczy bezczynności organu administracji publicznej. Również Sąd I instancji uwzględniając skargę uznał, że pasywna postawa organu administracji publicznej była nielegalna z powodu stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej.

Z zaskarżonego wyroku wprawdzie nie wynika powołanie aktualnego stanu prawnego przewidującego obok pojęcia bezczynności organu także pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego ale pomijając już wspominany, tożsamy skutek obu tych stanów nielegalnej (bezprawnej) pasywności organu i trudności w ich precyzyjnym oddzieleniu administracji publicznej wskazać wypada, że Sąd I instancji miał w istocie podstawy do przyjęcia stanu bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy organ nie zachował ciągłości w dokonywaniu tych czynności, koniecznej w świetle art. 36 § 1 k.p.a. Zważyć należy po wskazaniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2011 r. (pismo z dnia 31 stycznia 2011 r.) o dalszym terminie załatwienia sprawy skarżącego poinformowano dopiero w końcu maja 2011 r. wyznaczając go na 31 września 2011 r. (pismo z dnia 26 maja). Nie tyle zatem wskazywane przez zaskarżony wyrok motywy (brak uznania usprawiedliwionych podstaw do niekończenia postępowania, brak przedstawienia argumentów do wskazywania odległego terminu załatwienia sprawy zasłaniania się skomplikowanym jej charakterem) świadczyły o bezczynności organu - ale przedstawione wyżej spostrzeżenie Naczelnego Sądu Adminstracyjnego. Przesłanki przedstawione w zaskarżonym wyroku łączyć zaś należało raczej ze zjawiskiem przewlekłości postępowania.

Z całą pewnością w demokratycznym państwie prawnym nie może być uznana za legalną pasywność organu polegająca na długotrwałym i bez widocznego końca przesuwaniu terminu załatwienia sprawy, przy powoływaniu się na skomplikowany charakter sprawy lub rzekomo niezależne od organu przyczyny.

Należy wyraźnie podkreślić, iż wypłata świadczeń, o jakie ubiega się od [...] maja 2005 r. skarżący mogła, być wprawdzie zablokowana wydaniem stosownej decyzji przewidzianej przez uregulowania ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r., vide w szczególności art. 26a ust. 8, 9, 9a tego aktu prawnego), ale co do zasady wynikającej z art. 26 ust. 1 świadczenia te przysługują z mocy prawa, po spełnieniu zawartych w tym przepisie warunków. Dodać też wypada, iż w wyniku stwierdzenia w toku kontroli nieprawidłowości można wydać w świetle art. 26 a ust. 11 powołanej ustawy decyzje o zwrocie wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym Fundusz - w świetle aktu wykonawczego do omawianej ustawy (Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (§7 pkt 1) (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) ma uprawnienia do sprawdzenia informacji i wniosków podmiotów zatrudniających osoby niepełnosprawne tylko pod względem rachunkowym oraz formalnym.

Zaznaczyć też trzeba, że poza zakresem niniejszej sprawy była oczywiście ocena (zwłaszcza w świetle uregulowania z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.) pozostającej w obrocie prawnym i mającej w istocie walor deklaratoryjny decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.