Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1763/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1763/12 oddalił skargę J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na działce nr [...] położonej w miejscowości S. przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej jezdni drogi krajowej nr 3.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:

J. S. wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na umieszczenie na swojej działce reklamy prowadzonego przez stronę [...], w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 3. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że usytuowanie przedmiotowej reklamy nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, nie wpływa na stan środowiska, nie narusza norm prawa sąsiedzkiego, nie utrudnia ruchu, nie ogranicza widoczności ani nie oślepia.

Decyzją z dnia 14 marca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia.

Następnie, po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia 17 maja 2012 r. wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 marca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił pojęcie "reklama" odwołując się w tej mierze do art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto przywołał treść art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane). GDDKiA wskazał, że sytuowanie obiektów budowlanych, w pobliżu drogi publicznej podlega regułom art. 43 u.d.p., zgodnie z którym kryteriami podziału minimalnych odległości sytuowania obiektów budowlanych są kategoria drogi publicznej oraz klasa dróg. Organ stwierdził również, że wpływ na minimalną odległość ma także położenie drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Organ zaznaczył, że pomimo braku wyjaśnienia w u.d.p. pojęcia "droga w terenie zabudowy" i "droga poza terenem zabudowy" ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że przez pojęcie "teren zabudowy", użyte w tym przepisie, należy rozumieć obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, tak jak stanowi to art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według GDDKiA za przedstawioną wykładnią omawianego pojęcia przemawiają funkcje i cele przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ wskazał, że odległości zostały ustawowo ustalone we wskazanym przepisie ze względów na płynność i bezpieczeństwo ruchu odbywającego się na drodze. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do wniosku J. S. organ podniósł, że postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. GDDKiA uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na usytuowaniu przedmiotowej reklamy na działce nr 222, w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 3, kierując się przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p., mając na względzie płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze. Organ podkreślił również, że decyzją z dnia 28 maja 2010 r., o ustaleniu warunków zabudowy, Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której w pkt 4.8 określono cyt.: "Planowaną inwestycję zlokalizować w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy przedstawioną na załączniku graficznym". GDDKiA wskazał, że co prawda zasada wyznaczająca minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych nie jest traktowana bezwzględnie, jednakże możliwość udzielenia zgody została ograniczona. Zarządca drogi może bowiem wyrazić zgodę na odstępstwo ale wyłącznie w odniesieniu do przypadku szczególnie uzasadnionego. Przy czym wykazanie istnienia takiego przypadku obciąża wówczas wnioskodawcę. Według GDDKiA, w świetle argumentów podanych w uzasadnieniu wniosku nie można uznać, że wnioskodawca wykazał, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od wymogu usytuowania obiektu reklamowego w odległości nie mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi. Organ stwierdził, że przedmiotowa tablica reklamowa jest znacznych rozmiarów, a niosąc podaną w atrakcyjnej formie informację, odwraca uwagę kierowców od sytuacji panującej na drodze. Według GDDKiA, przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, co jest szczególnie niebezpieczne zwłaszcza, że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się przejście dla pieszych a ponadto na wzmiankowanej drodze krajowej odnotowane jest duże natężenie ruchu. Organ odwołał się przy tym do danych z pomiaru ruchu wykonanych w 2010 r., z których wynika, że średni dobowy ruch na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 3 wynosił 14 814 poj./dobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zasadą ustawową jest ochrona pasa drogowego, a umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam dopuszczalne jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tym samym, wskazał Sąd Instancji, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż proponowana przez niego lokalizacja takiego urządzenia lub reklamy jest szczególnie uzasadniona, zaś organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach. Według Sądu I instancji, nie ma potrzeby w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w skardze, WSA w Warszawie stwierdził, że nie leży w gestii zarządcy drogi krajowej nr 3 wypowiadanie się na temat tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany wymaga, czy też nie wymaga pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że sporna reklama może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność zwłaszcza, że w obrębie usytuowania tablicy reklamowej znajduje się przejście dla pieszych. Sąd I instancji przypomniał, że zadaniem reklamy jest przyciągnięcie uwagi, a zatem reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, a taką drogą jest droga krajowa nr 3. Tymczasem chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że zadaniem zarządcy drogi jest tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że na spornym odcinku drogi usytuowanie są reklamy nawet o większych gabarytach WSA w Warszawie stwierdził, że każdy wniosek rozpoznawany jest indywidualnie w oparciu o stosowne przepisy w odniesieniu do szeregu zindywidualizowanych dla danej sprawy czynników. Sąd I instancji zaznaczył również, że wedle informacji GDDKiA, organ podejmie działania mające na celu zbadanie prawidłowości usytuowania ww. urządzeń reklamowych.

J. S. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art 7 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia 17 maja 2012 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wskutek powyższego do załatwienia sprawy oraz oparcia decyzji o nieaktualne ustalenia faktyczne organu z roku 2010 w zakresie ustaleń, co do dobowego rozmiaru skali ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr 3, przy którym to zlokalizowana jest tablica reklamowa skarżącego oraz wydania decyzji w oparciu o subiektywne twierdzenia organu co do konieczności odmowy lokalizacji tablicy reklamowej zgodnie z wnioskiem skarżącego, jako konsekwencji zagrożenia mogącego zaistnieć w rezultacie uczestniczenia w ruchu drogowym przez kierowców "o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach"

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia 17 maja 2012 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na odmowie organu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zarówno przedstawionego przez skarżącego jak i braku podjęcia stosownych czynności weryfikujących lokalizację tablicy reklamowej skarżącego w kontekście ustaleń na dzień wydania decyzji w sprawie, podczas gdy podstawę rozstrzygnięcia faktycznego stanowią ustalenia z 2010 r., co do dobowego rozmiaru skali ruchu drogowego na drodze krajowej nr 3 w odcinku lokalizacji tablicy reklamowej skarżącego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia 17 maja 2012 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na błędnym przyjęciu, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za udowodnione okoliczności, co do zakresu dobowego ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr 3, przy którym zlokalizowana jest tablica reklamowa skarżącego, podczas gdy ustalenia takie jako nieaktualne na dzień wydania decyzji poczynione zostały w oparciu o ustalenia organu z 2010 r.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 43 ust. 2 u.d.p. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji GDDKiA z dnia 17 maja 2012 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w postępowaniu, co do wyrażenia zgody na posadowienie obiektu budowlanego w odległości poniżej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni i w konsekwencji przyjęcie braku wskazania przez skarżącego szczegółowych podstaw faktycznych kwalifikowanych, jako szczególnie uzasadnione przypadki stanowiące podstawę do akceptacji organu wniosku skarżącego, a nadto wobec zaniechania organu kształtowania braku pogłębiania zaufania skarżącego do organów władzy publicznej, podczas gdy poinformowanie skarżącego o konieczności przedstawienia dodatkowego materiału dowodowego rzutowałoby na dalsze działania skarżącego i przedłożenie przez niego kolejnych dowodów i argumentacji na poparcie złożonego wniosku;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalającego skargę, co w kontekście rażących naruszeń prawa przez GDDKiA w treści skarżonej decyzji polegających na odmowie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odmowie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto przyjęcia zaistnienia okoliczności zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na podstawie wyników badań z roku 2010, podczas gdy decyzja organu została wydana w roku 2012 i brak jest podstaw natury faktycznej oraz prawnej do oparcia orzeczenia na nieaktualnym stanie faktycznym nie znajdującym potwierdzenia w rzeczywistości.

Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawiono w jej uzasadnieniu. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie J. S. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek strony (k. 156-158 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna J. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie zarzutu sformułowanego w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenie konkretnych wskazanych przepisów postępowania regulujących daną procedurę i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie ocenił zebrany przez organ materiał dowodowy, jako pełny i adekwatny dla potrzeb rozpoznania sprawy a przez to pozwalający na wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione wobec zaskarżonego wyroku nie są trafne. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na to, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, umieszczanie w pasie drogowych urządzeń i dokonywanie czynności niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ma charakter wyjątkowy. Stąd generalny zakaz podejmowania takich działań, jeżeli tylko mogłyby m.in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z tego też względu, ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym poglądu Sądu I instancji, że wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy odnotować, że w ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji, co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji, co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. Trzeba przy tym dodać, że we wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia skarżący kasacyjnie powoływał okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają odstąpienie od wymogu usytuowania przedmiotowego nośnika w odległości minimum 10 m od krawędzi jezdni. Organ natomiast odniósł się do tej argumentacji w wydanych decyzjach. Z powyższych względów nie można uznać za zasadny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji powinien stwierdzić naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż według strony, zarządca drogi powinien poinformować wnioskodawcę o konieczności przedstawienia dodatkowego materiału dowodowego lub argumentów na poparcie złożonego wniosku.

Odnosząc się z kolei do akcentowanego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował ustalenia organów poczynione na podstawie nieaktualnych (sprzed dwóch lat przed wydaniem decyzji) danych w zakresie pomiarów dobowego natężenia ruchu w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że działanie organów ma charakter prewencyjny. Przepisy nie wymagają wskazania konkretnych zdarzeń, jako skutków takiej a nie innej lokalizacji reklam. Należy przy tym zauważyć, że powołanie się na wyniki badań natężenia ruchu nie było w tej sprawie jedynym argumentem uzasadniającym nieuwzględnienie wniosku. Przeciwnie, co skarżący kasacyjnie pomija, zasadniczym argumentem na rzecz odmowy było stwierdzenie, że w obrębie usytuowania przedmiotowego nośnika znajduje się przejście dla pieszych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarządca drogi w ramach kształtowania polityki ochrony dróg może przyjąć swoiste "domniemanie", iż umieszczenie spornej reklamy (uwzględniając jej znaczne rozmiary oraz niosącą informację podana w atrakcyjnej formie), w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi krajowej, w obrębie przejścia dla pieszych, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.). Z powyższych przyczyn nie zachodzi potrzeba każdorazowego badania przez organy administracji takich czynników występujących w jej otoczeniu m.in. natężenie ruchu, dopuszczalnej prędkości, występujących zdarzeń drogowych etc. Z tego względu, oparcie się przez zarządcę drogi na danych dotyczących natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, gdzie miał być ulokowany nośnik, pochodzących z 2010 r. podczas, gdy wniosek strony pochodził z 2012 r. nie świadczy o naruszeniu przez organ przepisów dotyczących konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Także okoliczność zaakceptowania przez Sąd I instancji argumentów organu, który wskazywał również na zagrożenia mogące zaistnieć w rezultacie uczestniczenia w ruchu drogowym przez kierowców "o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach" wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wyartykułowanym w uzasadnieniu zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum niniejszej skargi nie prowadzą do konkluzji, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji, gdyż organ nie wykazał, w jakim stopniu użytkownikami drogi jest ta właśnie grupa kierowców. Jak już wyżej wskazano, działania organu mają charakter prewencyjny, co pozwala zarządcy poprzestać na przyjęciu swoistego "domniemania" wynikającego z doświadczenia życiowego, że dane usytuowanie nośnika reklamowego zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Niewątpliwie zaś wśród kierowców są osoby o różnym stopniu doświadczenia w ruchu drogowym, co może przekładać się na ich zachowanie na drodze. W konsekwencji należy uznać, że zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny postępowania dowodowego przed organem administracji nie znajdują uzasadnienia.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.