Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 324/19 w sprawie ze skargi L.M. i D. M. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz L. M. i D. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 324/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi L. M. i D. M., orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – stwierdził nieważność zarządzenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...],[...] i [...] w strefie płatnego parkowania w [...] z datą wprowadzenia 30 dni od daty zatwierdzenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm. – dalej jako: "Rozporządzenie") - poprzez jego błędną wykładnię. Błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rekonstrukcji normy prawnej wypływającej z przepisu § 5 ust. 1 pkt 5) Rozporządzenia polega na tym, iż element projektu organizacji ruchu określony jako "opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (...)“ zgodnie z jego językową wykładnią powinien zawierać odniesienie się do stanu istniejącego i objaśnienie tego stanu obejmującego: charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Właściwa wykładnia tego przepisu powinna być taka, iż przepis ten nie wymaga od organu zarządzającego ruchem zawarcia analizy i uzasadnienia zastosowania określonego rozwiązania w projekcie organizacji ruchu - w jego opisie technicznym, w szczególności w projekcie organizacji ruchu opracowanym samodzielnie przez organ (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania mogą wynikać z innych działań organu, w szczególności czynności podejmowanych przez organ zarządzający ruchem na podstawie innych przepisów Rozporządzenia, w szczególności z § 2 ust. 1 pkt. 1 lit. g) Rozporządzenia, czy § 3 ust 1 pkt. 2) Rozporządzenia. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest zgodnie z § 2 ust 1 pkt 1) lit. d) Rozporządzenia czynnością organizacyjno-techniczną i w świetle treści Rozporządzenia nie musi obligatoryjnie zawierać elementów przekonywania o zasadności wprowadzenia określonego rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego,

2) § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w konsekwencji dokonania przez Sąd i instancji jego błędnej wykładni. Przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia, zgodnie z którą "analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń", skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu, czyli przyjęciem przez Sąd i instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji ruchu oraz bez jej należytego uzasadnienia,

3) § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem {Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji. Zastosowanie cytowanych przepisów Rozporządzenia przez Sąd I instancji implikowałoby uznanie, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej i ma charakter władczy; nie następuje w szczególności w drodze decyzji administracyjnej. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego, a będąc jednocześnie czynnością organizacyjno - techniczną, nie wymaga zamieszczenia szczegółowego uzasadnienia w treści projektu organizacji ruchu,

4) art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów wskazując, iż o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Natomiast Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosował ww. przepisy, gdyż stwierdził, iż "w analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego", a w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na naruszenie przepisu § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, ze zm.). Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu nie pozostaje w sprzeczności z tym przepisem prawnym, nie występuje oczywista, bezpośrednia sprzeczność i nie wynika to wprost z treści tego przepisu (jak wskazano w zarzutach w pkt. 1 i 2, obowiązek umotywowania organizacji ruchu nie wynika z ww. przepisu). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; Tak więc nawet w wypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zatwierdzony projekt organizacji ruchu w części opisu technicznego powinien w sposób bardziej szczegółowy wyjaśniać tok myślowy organu zarządzającego ruchem, nie istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności zatwierdzonej organizacji ruchu,

5) art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zaskarżone orzeczenie ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy w przedmiotowej lokalizacji, zgodnie z § 16 ust. 2 i § 22 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych {Dz. U. z 2019 r. poz. 454 ze zm.), umieszczono pod znakiem B-l i B-22 tabliczkę z napisem "Nie dotyczy" wraz z wyrażeniem określającym pojazd: "Nie dotyczy pojazdów: m.in. dojeżdżających na teren posesji lub garażu", co jednoznacznie wskazuje, że nie został skarżącym, którzy są właścicielami nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania wprowadzonej strefy, ograniczony dostęp do nieruchomości,

6) art. 5 i 38 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż ustawa prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze do niej, realizując wytyczne art. 5 i 38 Konstytucji RP, stanowią wystarczająca podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej;

II. przepisów postępowania - art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt. 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji - wobec braku naruszenia przez organ zarządzający ruchem przepisu § 5 ust. 1 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, ze zm.) winien był oddalić skargę. Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, ze zm.), wynikiem analizy przez Sąd I instancji zaskarżonego zatwierdzenia organizacji ruchu pod względem jego zgodności z prawem powinno być uznanie czynności zatwierdzenia organizacji ruchu za zgodną z prawem, a w konsekwencji oddalenie skargi L. M. i D. M..

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Prezydent Miasta [...] wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania L. M. i D. M. wnosili o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym i oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto uczestnicy postępowania wnosili również o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną dokumentów nieprecyzując jednak ani tych dokumentów ani okoliczności, na jakie dowód ten miałby być przeprowadzony.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 marca 2021 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, podtrzymując wyżej wzmiankowany wniosek dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jako nieprzydatny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: § 5 ust. 1 pkt 5), § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, ze zm.), art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.), art. 144 k.c. oraz art. 5 i art. 38 Konstytucji RP a także przepisu postępowania w postaci art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty kasacyjne nie były uzasadnione a ich istota w zasadzie sprowadzała się do polemiki z oceną prawnomaterialną, przyjętą w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jako zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem tylko na istotne naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas, gdy przepis ten, mając jedynie charakter wynikowy, był podstawą zaskarżonego wyroku z tego powodu, iż Sąd I instancji przyjął taką a nie inną wykładnię prawa materialnego. Na powyższe nie wpływało przy tym powiązanie przez autora skargi kasacyjnej w/w przepisu blankietowego z szeregiem przepisów prawa materialnego, gdyż te ostatnie przepisy nie miały charakteru procesowego.

Przechodząc do oceny zarzutów obrazy prawa materialnego, wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego było w tym przypadku, wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 784) oraz statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...],[...] i [...] w strefie płatnego parkowania w [...] z datą wprowadzenia 30 dni od daty zatwierdzenia, które - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że wprowadzona tym zarządzeniem organizacja ruchu została wydana bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia. Argumentacja organu była lakoniczna, ogólna i niewystarczająca. Ograniczała się jedynie do wskazania, że "ograniczenie ruchu w tym rejonie ma za zadanie zmniejszyć ruch pojazdów" na obszarze, który "charakteryzuje się ścisłą zabudową mieszkalno-usługowo-handlową a ulice prowadzące ruch w sporej części są jednokierunkowe i wąskie. Poprawa organizacji ruchu w analizowanej strefie w takim zakresie przyczyni się do podniesienia poziomu bezpieczeństwa przede wszystkim dla niechronionych użytkowników drogi". Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Uzasadnienie takie powinno więc w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną.

W związku z tym, jak wywodził Sąd Wojewódzki, ponieważ w dużym mieście, jakim jest [...], występuje w wielu miejscach ścisła zabudowa mieszkalno-usługowo-handlowa przy wąskich ulicach to takie uwarunkowania nie są wystarczające dla wprowadzenia ograniczeń w ruchu pojazdów. Znaki B-1 (zakaz ruchu m.in. pojazdów w obu kierunkach) i B-21 (zakaz skręcania w lewo) są zaś zaliczane do grupy znaków zakazu, których umieszczenie powinno być szczególnie wnikliwie rozważone i uzasadnione. Ponadto Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że organ odwołał się do pojęcia "niechronionego użytkownika drogi", którego desygnatów Sąd nie był w stanie ustalić wobec braku w tym zakresie jakichkolwiek wskazań.

Podkreślając zatem, że właściwą organizację ruchu stanowi zespół czynników, mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa a realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Tymczasem – jak akcentował Sąd Wojewódzki - organ nawet w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał, z jakich powodów zatwierdził stałą organizację ruchu w takiej wersji, która ograniczała prawo własności podmiotów, będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania. Wprawdzie bowiem – jak zastrzegł Sąd I instancji - ograniczenie swobody wykonywania prawa własności oraz swobody wykonywania działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jednak nie może być ono uznaniowe i arbitralne. Organ musi więc wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości. Tymczasem L. M. i D.M. w istotny sposób ograniczony został dostęp (dojazd) do nieruchomości, stanowiącej ich własność, w której dodatkowo prowadzili oni od kilkudziesięciu lat działalność gospodarczą. Organ nie wyjaśnił zaś, dlaczego tak radykalne ograniczenie dostępu do nieruchomości było uzasadnione, w szczególności wobec okoliczności, że klienci hoteli (goście hotelowi) mieli prawo wjazdu. Najbliższy parking znajdował się natomiast w [...], w znacznej odległości od nieruchomości uczestników postępowania a parkowanie na ul. [...] również było prawie niemożliwe, gdyż miejsca parkingowe były tu nieliczne i z reguły zajęte.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu I instancji - rolą organu było więc wyjaśnienie, dlaczego właśnie w obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem uzasadnione było wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w ruchu, podczas gdy w innych rejonach miasta, cechujących się taką samą charakterystyką, takie ograniczenia nie występowały.

Ostatecznie zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie mogło być traktowane jako czynność mechaniczna i arbitralna bo prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa a zaskarżony akt warunku tego nie spełniał, to stwierdzone naruszenia przepisów prawa należało ocenić jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Stanowisko to podziela skład orzekający. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem drogowym na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wbrew przy tym stanowisku skarżącego kasacyjnie – zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), nie jest czynnością organizacyjno-techniczną. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015/1/2), zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto z treści uzasadnienia w/w uchwały wynika również, że akt ten należy do materii publicznoprawnej i ma charakter władczy, tworząc nową sytuację prawną dla podmiotów korzystających z dróg.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 omawianego rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem w szczególności m. in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowywuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu powinien zaś zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wśród nich winien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu – jak słusznie na to zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – wiąże się zaś ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych, wprowadzających ograniczenia. Stosownie bowiem do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Dodać w tym miejscu też trzeba, że po myśli pkt 3.2.1 ww. Załącznika nr 1, Znak B-1 "zakaz ruchu m. in. pojazdów w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przykładowymi przyczynami ustawienia tego znaku są zaś – zdaniem prawodawcy - w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym, zły stan techniczny drogi, zagrażający bezpieczeństwu ruchu, przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdu czy przeznaczenie jej jedynie dla ruchu określonego rodzaju pojazdów. Z kolei, zgodnie z pkt 3.2.22 wspomnianego Załącznika nr 1, Znak B-21 – "zakaz skręcania w lewo" stosuje się na drogach, na których przy dużym natężeniu ruchu na wprost w obu kierunkach pojazdy skręcające w lewo utrudniałyby ruch i zmniejszały przepustowość skrzyżowania. Trafnie zatem zwracają uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że umieszczenie, zaskarżonym zarządzeniem, na drodze powyższych znaków niewątpliwie stanowiło ingerencję w swobodę poruszania się po niej przez kierujących pojazdami bo w znacznym stopniu wykluczało możliwość skorzystania z tej drogi (w tym parkowania pojazdów) przez część kierowców. Na skutek wprowadzenia nowej organizacji ruchem drogowym w obszarze u. [...] i [...] w [...] zarówno część osób, prowadzących działalność gospodarczą w znajdujących się w lokalach położonych w sąsiedztwie tych ulic (notabene lokalach będących ich własnością) jak i klienci tych osób (w tym przypadku pacjenci gabinetów stomatologicznych) zostali pozbawieni możliwości korzystania z w/w dróg publicznych. Istotne przy tym też było to, że powyższy zakaz nie dotyczył części innych przedsiębiorców prowadzących w tym rejonie działalność ani ich klientów, to jest: przedsiębiorców prowadzących hotele oraz gości hotelowych.

W zaistniałej zatem sytuacji – zdaniem składu orzekającego - uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu we wskazanym wyżej rejonie, nie musiało wprawdzie być tak szczegółowe, jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, kierowanej do określonych personalnie podmiotów, ale powinno być jednak rzetelne. Zaskarżony do Sądu Wojewódzkiego akt zatwierdzał bowiem zmianę organizacji ruchu drogowego, która różnicowała przedsiębiorców, prowadzących działalność na danym obszarze a ponadto w zasadniczy sposób utrudniała prowadzenie przez niektóre z tych osób działalności zawodowej. W istotny też sposób oddziaływała na realizację praw właścicielskich osób, będących właścicielami nieruchomości położonych w tym rejonie miasta a którzy na nich nie zamieszkiwali. Wymogu owej rzetelności nie spełniała zaś argumentacja wyjaśniająca jedynie ogólnie, że "ograniczenie ruchu w tym rejonie ma za zadanie zmniejszyć ruch pojazdów" na obszarze, który "charakteryzuje się ścisłą zabudową mieszkalno-usługowo-handlową". Zważyć bowiem też trzeba, że zaskarżony akt dotyczył organizacji ruchu w bardzo specyficznym mieście, jakim był [...]. Jest to zaś miasto silnie zurbanizowane a jednocześnie posiadające w znacznej części zabudowę starą. Stąd infrastruktura miejska (mieszkalna, handlowa, usługowa) znajduje się w dużej mierze na obszarze tego rodzaju zabudowy, która cechuje wąska sieć ulic ( o małej przepustowości).

W tych warunkach zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu obrazy wskazanych na wstępie przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach nie mogło więc zostać uznane za uzasadnione.

Także zarzuty odnoszące się do art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i przepisów konstytucyjnych (art. 5 i art. 38 Konstytucji RP), nie mogło zostać za takie potraktowane. W niniejszej sprawie nikt bowiem nie odmawiał organowi generalnej kompetencji do wprowadzania określonej organizacji ruchu drogowego w Mieście [...] a jedynie Sąd Wojewódzki zakwestionował legalność konkretnego aktu, podjętego w imieniu Prezydenta Miasta [...], to jest aktu zatwierdzającego w dniu 15 lutego 2018 r. projekt stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...] i [...] w strefie płatnego parkowania w [...].

Całkowicie niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił także Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z treścią tego przepisu, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Unormowanie to, jak przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego, dotyczy tzw. immisji pośrednich polegających na takim działaniu na nieruchomości wyjściowej, którego skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomość sąsiednią np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasów, wibracji, czy naturalny spływ wody deszczowej umożliwiony przez wybudowanie betonowego chodnika (vide: Stanisław Rudnicki, Komentarz do Kodeksu Cywilnego – Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe, Wyd. Prawn. – Warszawa 1996 r. str. 45).

W związku z powyższym, zawarta zatem w art. 144 k.c. regulacja prawna nie miała nic wspólnego z rozpoznawaną sprawą i z tego powodu w/w przepis nie mógł być – już co do zasady - ani wykładany, ani stosowany przez Sąd Wojewódzki.

Biorąc więc jedynie pod uwagę argumentację, zawartą w skardze kasacyjnej, a towarzyszącą temu zarzutowi, niejako na marginesie sprawy, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że (cyt.): " zaskarżone zarządzenie ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania ...". Jeśli zatem skarżący kasacyjnie z ustaleniem tym się nie zgadzał to winien zarzucić Sądowi Instancji naruszenie odpowiedniego przepisu proceduralnego (czego nie uczynił), gdyż zarzutami obrazy prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych. Nadmienić przy tym wypada, że umieszczenie pod znakiem B-1 i B-22 tabliczki z napisem: "Nie dotyczy pojazdów mieszkańców (abon. Postoj. Mieszk. P1 III, E), w godzinach 20-14 wyłącznie dla i na czas wykon. Czynn. Ładunkowych oraz obsługi technicznej, z silnikiem elektr., rowerów, dorożek konn., tacxi, CC, CD, służb specjalnych, oznak. Pomocy medycz. Dojeżdżających na teren posesji lub garażu, z pocztą, konwo. Pieniądze do banków, gości z rezerwacją na dojazd do hoteli, z zezwoleniem zarządu drogi, służb miejskich" nie rozwiązywało w tym wypadku problemu, gdyż nie dotyczyło klientów uczestników postępowania ani ich samych, bo nie mieli oni statusu mieszkańca.

Nieuprawnione okazały się również zarzuty oparte na art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. 2019, poz. 506). Przepis § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem jest bowiem przepisem prawa materialnego. Do tej kategorii przepisów sam autor skargi kasacyjnej zaliczył zresztą w/w przepis. Przytoczona zaś treść tego przepisu wskazuje, że – jak wyżej to wyjaśniono - opis techniczny, wchodzący w skład projektu organizacji ruchu, będącego podstawą zatwierdzonej organizacji ruchu (§ 6 ust. 1 w/w rozporządzenia), powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Przez to sformułowanie należy natomiast rozumieć zarówno stan aktualny jak i proponowany. Jako zaś, że zaskarżony akt, to jest dotyczący zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...],i [...] w strefie płatnego parkowania w [...] wiązał się ściśle zarówno z kwestiami bezpieczeństwa i porządku ruchu drogowego, jak i kwestią poszanowania konstytucyjnych zasad równości i ochrony prawa własności, to naruszenie przez ten akt wymogów prawnych, normujących jego wydanie, musiało być traktowane jako istotne. Okoliczność ta więc uzasadniała zastosowanie w/w przepisów ustawy samorządowej, gdyż – jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa – w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. - skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).

W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.