Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt III SA/Kr 324/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: WSA Barbara Pasternak, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r., sprawy ze skargi L. M. i D. M. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; II. zasądza od Prezydenta Miasta K na rzecz skarżących L. M. i D. M. kwotę 814,00 (słownie: osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 784) oraz statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zatwierdził stałą organizację ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. R, S i Z w strefie płatnego parkowania w K z datą wprowadzenia 30 dni od daty zatwierdzenia.

Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez L. M. i D. M. (dalej określanych jako "skarżący"). Skarżący podnieśli wobec zarządzenia następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a to:

a) naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach – poprzez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego pojazdami osób korzystających z drogi okazyjnie w celu skorzystania z usług znajdujących się na ulicach objętych zatwierdzoną stałą organizacją ruchu, w tym zwłaszcza z usług skarżących, jakie świadczy na ulicy Zamenhofa oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania możliwości korzystania z drogi publicznej przez określonych użytkowników, a to osoby prowadzące w jej sąsiedztwie działalność gospodarczą (które są właścicielami lokali, ale nie mają tam meldunku, co komplikuje możliwość korzystania z drogi) oraz ich klientów, braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków wprowadzenia zakazu wjazdu osób korzystających z usług skarżących oraz niezrozumiałe zróżnicowanie ich pozycji z pozycją gości hotelowych, których wjazd na drogę publiczną został dopuszczony;

b) naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu i jego uzasadnieniu, a tym samym nie uwzględnienie wniosków mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian na niezdefiniowanym pojęciu "niechronionego użytkownika drogi";

c) naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak wskazania w projekcie organizacji ruchu planu sytuacyjnego zawierającego parametry geometrii drogi;

d) naruszenia § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak dołączenia do projektu organizacji ruchu wymaganej przepisami prawa opinii Komendanta Miejskiego Policji;

e) naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaków ograniczających swobodę poruszania się po drodze przez ustanowienie zakazu wjazdu, a to B-1 i B-21 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest od kilkudziesięciu lat wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości skarżących dla jego pacjentów oraz skarżących, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nie uzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej;

f) przez brak ujęcia na znaku B-1 wskazanego dopuszczenia do korzystania z drogi wskazanych w projekcie pojazdów;

2) naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a to art. 10 ust. 12 w zw. z § 1 ust. 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez wyeliminowanie bądź znaczne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą, w tym skarżących, polegające na świadczeniu usług dentystycznych, przez ograniczenie i tak okazjonalnego (bo tylko na czas trwania wizyty) korzystania z ruchu na drodze publicznej przez pacjentów i tym samym ograniczenie dostępności przedsiębiorstwa skarżącego dla obecnych i potencjalnych pacjentów;

3) naruszenia art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego w sposób sprzeczny z ustawą, interesem publicznym, w sposób naruszający zasadę równości i proporcjonalności;

4) naruszenia art. 22 w zw. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej polegające na wyeliminowaniu możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej, m.in. poprzez uniemożliwienie korzystania z dróg publicznych objętych przedmiotową organizacją ruchu, korzystania z parkingu na nich, w sytuacji w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazana jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców;

5) naruszenia art. 32 w zw. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, poprzez brak uzasadnionego zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność hotelarską oraz innych, w tym prowadzących usługi medyczne oraz użytkowników tych przedsiębiorstw, zastosowanie przez organ administracji publicznej w mniejszej sprawie wyłączenia podmiotowego zamiast przedmiotowego przez dopuszczenie korzystania z drogi klientów określonych typów przedsiębiorstw (hoteli) oraz różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze;

6) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnych wolności w drodze innego aktu niż ustawa, w sposób sprzeczny z warunkami dopuszczającymi takie ograniczenie, przez ograniczenie prawa własności skarżących i ograniczenie dostępu do ich nieruchomości, jak również dostępu klientów do przedsiębiorstwa skarżących przy jednoczesnym braku przeszkód dostępu dla użytkowników hoteli znajdujących się w określonym obszarze, naruszenie przez to zasad proporcjonalności i konieczności i wprowadzenia nieuzasadnionej i niezrozumiałej dysproporcji pomiędzy ochroną interesów indywidualnych i interesu publicznego, w tym zwłaszcza nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów indywidualnych i brak rozważenia przez organ administracji, że ochrona swobody działalności gospodarczej leży również w interesie publicznym;

7) a przez to naruszenie również obejmującego w jej działaniach art. 7 oraz 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyważenia w sposób jasny oraz uzasadniony interesów publicznego i prywatnego, w tym przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników drogi w związku z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego, nie zaś przedmiotowego, a także brak uzasadnienia i wykazania potrzeby zróżnicowania takiej okoliczności.

Interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia skarżący upatrują w posiadaniu przez nich statusu właściciela lokalu położonego przy ul. Z, w którym nieprzerwanie od 1993 r. prowadzą działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług dentystycznych. Zatem w ich rozumieniu interes prawny pochodzi z dwóch tytułów: prawa własności i prowadzonej działalności gospodarczej, a zaskarżone zarządzenie narusza ten interes, pozostając w sprzeczności z przepisami art. 6 ust. 1 i 8 ust. 1 u.s.d.g oraz art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po zmianach organizacji ruchu dokonanych zaskarżonym zarządzeniem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej została w znaczny sposób ograniczona, gdyż szeroka grupa pacjentów nie jest w stanie dostać się w pobliże gabinetów stomatologicznych, gdyż w obszarze ulic W, R, K i Z postawiono znaki drogowe B-1 i B-21 zakazujące wjazdu na wskazane ulice (poza wyjątkami).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących kwestionowanym zarządzeniem.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 858/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę i zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżone zarządzenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący L. M. i D. M.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r. uchylił opisane wyżej (zaskarżone) postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny".

Sąd odwoławczy podniósł także, iż "W doktrynie trafnie wskazuje się, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony prawa własności, nie mogą być utożsamiane z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanowionymi na rzecz konkretnie oznaczonych osób trzecich, takimi jak: służebności, najem czy dzierżawa. Ich celem i sensem jest ustalenie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy k.c. nakazujące uwzględnienie zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, (..) niektóre przepisy o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o planowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, prawa wodnego, (...) prawa telekomunikacyjnego i inne (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 51-52, uw. 3; przykładowo - s. 59, uw. 5).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17.1.2018 r. I OSK 1722/17, cbosa, w świetle którego art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na dostęp do nieruchomości.

W niniejszej sprawie - co wynika z oświadczenia zawartego na s. 8 skargi do WSA i wypisu z ksiąg wieczystych (k. 9, 29-38, 40-50 akt sądowych) - skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, znajdujących się na terenie, który obejmuje stała organizacja ruchu określona przez Zarządzenie z 15 lutego 2018 r. Skarżący wykazał, że w tym lokalu prowadzi działalność lekarza stomatologii (k. 39 akt sądowych).

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone Zarządzenie rzutuje na "utrudnienie dotyczące parkowania pojazdów pacjentów" (s. 8 uzasadnienia postanowienia z 31 sierpnia 2018 r.). Tym samym wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie dostępu skarżących do nieruchomości będącej ich własnością i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej. Narusza przez to interes prawny skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że uzasadnione były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art 101 ust. 1 u.s.g. Już tylko z tego powodu zaskarżone postanowienie należało uchylić".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż "Uchylenie zaskarżonego postanowienia ma tylko ten skutek, że przesądza, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga skarżących winna być rozpoznana merytorycznie. Podkreślić należy, że otwartym pozostaje, czy wprowadzone zmiany w organizacji ruchu były zasadne w świetle prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. R, S i Z w strefie płatnego parkowania w K, wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.r.d."), § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 784; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r.") oraz statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu

W pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego powyższego aktu. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511; określanej dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W następnej kolejności zbadaniu podlegała legitymacja skarżących do złożenia przedmiotowej skargi. Kwestia powyższa została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19, w którym Sąd uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 858/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie dostępu skarżących do nieruchomości będącej ich własnością i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie narusza przez to interes prawny skarżących. Powyższa kwestia nie podlega zatem dalszemu badaniu przez sąd pierwszej instancji.

Ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Stosownie do treści art. 10 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Przedmiotowa organizacji ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia.

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji. Słusznie natomiast skarżący zarzucili organowi, że przedmiotowa organizacja ruchu została wydana bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia.

W szczególności w skardze skarżący zarzucili organowi, że zatwierdzona organizacja ruchu powoduje, że możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej została w znaczny sposób ograniczona, gdyż szeroka grupa pacjentów nie jest w stanie dostać się w pobliże gabinetów stomatologicznych, z uwagi na ustawienie w obszarze ulic W, R, K i Z znaków drogowych B-1 i B-21 zakazujących wjazdu na wskazane ulice (poza wyjątkami).

Podkreślić również należy, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu nie została przez organ w przekonujący sposób wyjaśniona. Argumentacja organu ogranicza się do wskazania, że "ograniczenie ruchu w tym rejonie ma za zadanie zmniejszyć ruch pojazdów" na obszarze, który "charakteryzuje się ścisłą zabudową mieszkalno-usługowo-handlową a ulice prowadzące ruch w sporej części są jednokierunkowe i wąskie. Poprawa organizacji ruchu w analizowanej strefie w takim zakresie przyczyni się do podniesienia poziomu bezpieczeństwa przede wszystkim dla niechronionych użytkowników drogi". W ocenie Sądu powyższa argumentacja jest lakoniczna, ogólna i niewystarczająca. Argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Uzasadnienie takie powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną.

W dużym mieście, jakim jest K, występuje w wielu miejscach ścisła zabudowa mieszkalno-usługowo-handlowa przy wąskich ulicach. Takie uwarunkowania nie są zatem wystarczające dla wprowadzenia ograniczeń w ruchu pojazdów. Należy zaznaczyć, że znak B-1 oznacza zakaz ruchu m.in. pojazdów w obu kierunkach, natomiast znak B-21 oznacza zakaz skręcania w lewo. Oba znaki są zaliczane do grupy znaków zakazu, których umieszczenie powinno być szczególnie wnikliwie rozważone i uzasadnione. Nadto organ odwołał się do pojęcia "niechronionego użytkownika drogi", którego desygnatów Sąd nie jest w stanie ustalić wobec braku w tym zakresie jakichkolwiek wskazań.

Co istotne, że nawet w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał z jakich powodów zatwierdził stałą organizację ruchu w takiej wersji. Przypomnieć jednak należy, że właściwą organizację ruchu stanowi zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W orzecznictwie wskazuje się, iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, a dokładnie z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., III SA/Gd 880/17). Podkreślić należy, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Jak już wskazano organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenie zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 641/18 ).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został zatem wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uzasadnienia.

Należy raz jeszcze podkreślić, że zaskarżone zarządzenie ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania, a skoro tak, to uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń musi być rzetelne, jasne i przekonywujące.

Rzecz jasna ograniczenie swobody wykonywania prawa własności oraz swobody wykonywania działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe i arbitralne. Organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości. Skarżącym w istotny sposób ograniczony został dostęp (dojazd) do nieruchomości, stanowiącej ich własność, w której dodatkowo prowadzą oni od kilkudziesięciu lat działalność gospodarczą. Organ nie wyjaśnił, dlaczego tak radykalne ograniczenie dostępu do nieruchomości jest uzasadnione, w szczególności wobec okoliczności, że klienci hoteli (goście hotelowi) mają prawo wjazdu. Najbliższy parking znajduje się w Galerii [...], w znacznej odległości od nieruchomości skarżących. Parkowanie na ul. W jest również prawie niemożliwe, gdyż miejsca parkingowe są nieliczne i z reguły zajęte. W tej sytuacji rolą organu było wyjaśnienie, dlaczego właśnie w obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem uzasadnione było wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w ruchu, podczas gdy w innych rejonach miasta, cechujących się taka samą charakterystyką, takie ograniczenia nie występują.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. należy uznać, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 863/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 sygn. akt III SA/Kr 432/17).

W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku.

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1797).