Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia P. oraz O. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2023 r. nr 408.20/G-3/2/2023 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Białowieża z dnia 30 grudnia 2022 r. numer OŚr.6220.1.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego O. w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2023 r. nr 408.20/G-3/2/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Białowieża z 30 grudnia 2022 r. nr OŚr.6220.1.2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia celu publicznego pn: Budowa farmy fotowoltaicznej PV [...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb B., gmina Białowieża.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

II. 1. Wnioskiem z 24 grudnia 2020 r. A. i A. K. wystąpili do Wójta Gminy Białowieża o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia (KIP) oraz załączniki wskazane w art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, dalej: u.u.i.ś.). Z załączonych dokumentów wynika, że inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z 2019 r.

W wyniku wystąpienia przez Wójta Gminy Białowieża uzyskano wypowiedzi organów współdziałających odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek taki stwierdził wyłącznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: RDOŚ) postanowieniem z 26 lutego 2021 r. (organ wskazał, że inwestycję zaplanowano na terenie Obszaru Chronionego Natura 2000 – Puszcza Białowieska (w otulinie Puszczy) i może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony ten obszar; zwrócił uwagę na występowanie na wnioskowanym obszarze żerowiska orlika krzykliwego (gatunek chroniony) oraz na to, że planowane zagospodarowanie może przyczynić się do spadku populacji białowieskiego orlika krzykliwego).

2. Postanowieniem z 23 marca 2021 r. Wójt Gminy Białowieża nałożył na inwestorów obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz ustalił zakres raportu w pełnym ustawowym zakresie.

W dniu 24 marca 2021 r. inwestorzy złożyli raport opracowany 5 marca 2021 r. przez członków P.T., P.N. oraz C. W raporcie wskazano, że przeprowadzone badania i obserwacje nie potwierdziły występowania na badanym obszarze żerowisk orlika krzykliwego oraz rzadkich i chronionych gatunków z listy Natura 2000 (ich miejsc rozrodu i żerowania), zatem inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko przyrodnicze.

3. Następnie Wójt wystąpił do organów współdziałających na podstawie art. 77 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. o uzgodnienie/zaopiniowanie warunków realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskał pozytywną opinię PPIS (z 31 marca 2021 r. nr 12/NZ/2020) oraz negatywne uzgodnienie RDOŚ (postanowienie z 19 kwietnia 2021 r. znak WOOŚ.4221.14.2021.AS, w którym wskazano, że inwestycja przyczyni się do spadku populacji białowieskiego orlika krzykliwego, gdyż działka inwestycyjna stanowi żerowiska orlika krzykliwego, a jej obszar jest objęty obligatoryjnymi i fakultatywnymi działaniami ochronnymi).

4. Decyzją z 7 czerwca 2021 r. znak OŚr.6220.1.2021 Wójt Gminy Białowieża orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazał na wiążącą go odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w postanowieniu z 19 kwietnia 2021 r.

5. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy nie zgadzając się z decyzją Wójta oraz stanowiskiem RDOŚ w zakresie ustalenia występowania na działce nr [...] żerowiska orlika krzykliwego.

6. Decyzją z 9 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie RDOŚ z 19 kwietnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Białowieża. Wskazało, że postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji podlega ocenie organu wydającego decyzję środowiskową pod względem jego wartości dowodowej, która to ocena wypada negatywnie. Postanowienie RDOŚ w zasadzie nie zawiera uzasadnienia merytorycznego; opiera się na informacjach o charakterze ogólnym i teoretycznym, nie powołuje opracowań naukowych i źródłowych; powołuje się na informację z Białowieskiego Parku Narodowego dotyczącą zasiedlenia tylko jednego gniazda orlika w 2019 r. w obszarze obejmującym do 5 km od działki inwestycyjnej; nie wskazuje jakie wytyczne, źródła czy opracowania naukowe nakazują prowadzić badania w sposób żądany przez RDOŚ (opisano tylko jeden błąd metodyczny dotyczący terminów i okresów, w których należy prowadzić liczenia). Kolegium zauważyło, że w przeciwieństwie do stanowiska RDOŚ, z opinii osób sporządzających raport wynika sposób liczenia orlika krzykliwego (podczas 258 godzin obserwacji nie ustalono na badanym terenie bytności orlika). Dalej Kolegium wskazało, że RDOŚ wskazuje na zagrożenia związane z zabudową żerowisk orlika, ale nie przedstawia żadnych dowodów występowania takich żerowisk na terenie działki inwestycyjnej. Zwróciło uwagę na zasadę przezorności podkreślając, że nie może ona uzasadniać pełnej dowolności organów opiniujących, a ich stanowiska muszą mieć oparcie w materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium wady postępowania uzgodnieniowego należy wyeliminować w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy. Zaleciło ponowne wystąpienie do RDOŚ o uzgodnienie i dokonanie oceny wypowiedzi tego organu. Kolegium zobowiązało RDOŚ do uwzględnienia uwag zawartych w decyzji SKO.

7. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło do sądu administracyjnego Stowarzyszenie P.

8. Wyrokiem z 28 października 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 739/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw. Zdaniem sądu w decyzji kasacyjnej prawidłowo zalecono organowi pierwszej instancji oraz organowi uzgadniającemu pełną i merytoryczną ocenę złożonego przez inwestorów raportu; trafnie też wskazało Kolegium na wyniki badań autorów raportu oparte na 258 godzinach obserwacji, podczas których nie stwierdzono na badanym terenie bytności orlika krzykliwego, czego RDOŚ – twierdząc o występowaniu i żerowaniu tego ptaka na terenie działki inwestycyjnej – nie podważył. WSA podkreślił, że zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy, a ewentualna odmowa uzgodnienia powinna przedstawiać stanowisko organu w sposób konkretny, weryfikowalny, odwołujący się do jednoznacznych ustaleń i przepisów prawa. Postanowienie odmowne RDOŚ wymagań takich nie spełnia. Sąd administracyjny zaakcentował, że obowiązek uzgodnień wynikający z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.i.ś. nie zwalnia organu występującego o uzgodnienie z obowiązku weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Sąd zwrócił uwagę, że to przede wszystkim organ drugiej instancji uprawniony jest do weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ.

III. 1. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. RDOŚ ponownie odmówił uzgodnienia tych warunków (k. 281 akt adm.). Organ współdziałający wskazał, że dwukrotnie, tj. postanowieniami z 2 września 2020 r. znak WOOŚ.4221.21.2020.JK oraz z 19 kwietnia 2021 r. znak WOOŚ.4221.14.2021.AS, odmawiał uzgodnienia realizacji tej samej inwestycji (w tej samej lokalizacji i o tych samych parametrach), dla której ponownie przedłożono tej samej treści raport (dodano wyłącznie rozdział 13 zawierający polemikę z argumentami postanowienia RDOŚ z 2 września 2020 r.). Zdaniem RDOŚ: na terenie planowanej inwestycji nie przeprowadzono faktycznie inwentaryzacji awifauny, a przestawione rozpoznanie ornitologiczne Puszczy Białowieskiej nie odnosi się bezpośrednio do miejsca planowanego przedsięwzięcia (powierzchnią badawczą – według autorów raportu – objęto 61 ha, jednak najbliższa granica powierzchni badawczej znalazła się w odległości około 250 m od terenu planowanej inwestycji, co świadczy o braku znajomości przez obserwatora miejsca lokalizacji inwestycji); nie przeprowadzono również prawidłowej inwentaryzacji ssaków (metodyka badań jest niejasna i obarczona licznymi błędami); inwentaryzację płazów wykonano w okresie poza okresem rozrodczym tej gromady zwierząt.

2. Po wpłynięciu ww. postanowienia RDOŚ do organu pierwszej instancji – zwrócił się on do autorów raportu o ustosunkowanie się do stanowiska organu współdziałającego. Następnie przedłużył termin na sporządzenie żądanego ustosunkowania się (k. 289, 290 akt adm.). Przedłużenie umotywował uwzględnieniem wniosku autorów raportu, którzy wskazali na zamiar wykonania dodatkowych badań ornitologicznych na obszarze planowanej inwestycji oraz jej pobliskich okolic (61 ha) z uwagi na konieczność uwzględnienia całości cyklu biologicznego orlika krzykliwego, a także konieczność wykonania badań na północnej części Polany B. i zleceniem wykonania badania porównawczego nad orlikiem przy ujściu N. do N. (Puszcza L.).

Obwieszczeniem z 29 kwietnia 2022 r. Wójt wszczął na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. procedurę udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej (o fakcie tym obwieszczono i wyznaczono termin składania uwag i wniosków jako 29 kwietnia 2022 r. do 30 maja 2022 r.; w tak wyznaczonym terminie nie wpłynął żaden wniosek).

3. W dniu 12 września 2022 r. do Wójta wpłynęło uzupełnienie do raportu zawierające opracowanie "Uwarunkowania przyrodnicze w aspekcie potencjalnych zagrożeń dla środowiska planowanej inwestycji "Farma fotowoltaiczna PV [...] o mocy do 1 MW na działce nr ew. [...] obręb [...] B." autorstwa A. D. Prezesa P. oraz Z. L. z C., B. (k. 308 akt adm.). Jak wskazali jego autorzy, opracowanie stanowi rozwinięcie raportu w związku z uwagami RDOŚ, oparto je na pracach badawczych w postaci inwentaryzacji flory i fauny w roku 2020, dodatkowych liczeniach ssaków w 2021 (w szczególności wilka i żubra) oraz dodatkowych liczeniach orlika krzykliwego na wyznaczonej powierzchni badawczej "[...]" (61 ha) w latach 2021-2022. Z opracowania wynika, że: nie stwierdzono żadnego gatunku naturowego z listy objętej I załącznikiem do Dyrektywy 74/409/EWG; porównano wyniki obserwacji orlika na powierzchni "[...]" (użytkowane grunty orne obsiane gryką niebędące potencjalnym atrakcyjnym żerowiskiem orlika - w okresie 16 kwietnia-17 października 2021 r. ustalono 4 obserwacje trafione na łączną ich ilość 50, wyłącznie na granicy planowanej inwestycji) z powierzchnią "Porosłe" (łąki i turzycowiska jako atrakcyjny obszar żerowiskowy – 54 obserwacje trafione na 60 obserwacji). Podsumowano, że potencjalne wykorzystanie terenu inwestycji jako żerowiska orlika jest minimalne i wynosi 0-5% w porównaniu do obszaru badawczego "Porosłe" (obszar doliny rzeki N.).

Opracowanie "Uwarunkowania przyrodnicze ..." zostało przesłane do RDOŚ, który w piśmie z 28 września 2022 r. poinformował, że wniesione przez inwestora dodatkowe informacje nie wpływają na zmianę postanowienia o odmowie uzgodnienia (k. 312 akt adm.). Stanowisko negatywne organ współdziałający podtrzymał.

W piśmie z 4 października 2022 r. autorzy raportu, tj. P. oraz w piśmie z 5 października 2022 r. inwestorzy po raz kolejny przedstawili swoje stanowisko w sprawie, w tym wnieśli o zobowiązanie RDOŚ do ustosunkowania się do ich stanowiska jak zalecił sąd w sprawie II SA/Bk 739/21 (k. 325, 327 akt adm.).

W piśmie z 6 października 2022 r. Wójt wystąpił do RDOŚ z wezwaniem o ustosunkowanie się do uzupełnionego stanowiska inwestora (sformułował konkretne zagadnienia oczekując wyjaśnienia RDOŚ, k. 333 akt adm.).

W odpowiedzi RDOŚ w piśmie z 28 października 2022 r. wskazał, że nie widzi ku temu podstaw, zaś właściwym organem do wydania decyzji środowiskowej jest Wójt (k. 335 akt adm.).

Obwieszczeniem z 18 listopada 2022 r. Wójt ponownie wszczął procedurę udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu wyznaczając termin na składanie wniosków i uwag (od 18 listopada 2022 r. do 19 grudnia 2022 r.). W tak wyznaczonym terminie wpłynęły trzy wnioski (Stowarzyszenia P., mieszkańca Białowieży oraz posła, k. 345-351 akt adm.).

IV. Decyzją z 30 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Białowieża ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia celu publicznego pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej PV [...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr [...], obręb B., w miejscowości Białowieża. Wskazał na niezbędne warunki w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczności prowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 54 lit. "a" rozporządzenia z 2019 r.). Dla inwestycji sporządzono raport w pełnym zakresie, zgodnym z postanowieniem RDOŚ z 26 lutego 2021 r. Raport został uzupełniony. RDOŚ ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji inwestycji.

Zdaniem Wójta planowana farma fotowoltaiczna nie należy do inwestycji celu publicznego wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Ma jednak na celu ochronę środowiska, a zatem mieści się w kategorii przedsięwzięć celu publicznego wymienionych w art. 6 pkt 4 u.g.n. – jako mających na celu ochronę środowiska. Interpretacja taka jest zgodna z prawodawstwem Unii Europejskiej, tj. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (stosownie do której inwestycja w produkcję energii ze źródeł odnawialnych z samej swej istoty służy ochronie środowiska).

Organ wskazał, że spełnione zostały w sprawie warunki ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji mimo negatywnego uzgodnienia przez RDOŚ. Stanowisko organu współdziałającego zostało bowiem podjęte bez wezwania inwestora do uzupełnienia raportu, bez wyjaśnienia wątpliwości dostrzeżonych przez organ właściwy w sprawie decyzji środowiskowej, bez wypowiedzenia się w kwestii argumentów formułowanych przez autorów raportu, a więc przy nieskorzystaniu z możliwości dodatkowych wyjaśnień. W związku z tym, dostrzegając pewne luki w argumentacji organu uzgadniającego oraz rzeczowe i logiczne wyjaśnienia problemów przez autorów raportu, organ pierwszej instancji postanowił podjąć niestandardową decyzję i uzgodnić warunki planowanej inwestycji. Podkreślił, że to organ wydający decyzję środowiskową jest odpowiedzialny za rozstrzygnięcie i wynik postępowania, powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w tej decyzji. Wyjaśnił, że skoro pozytywne uzgodnienie nie obliguje do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego – to również w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek oceny i merytorycznej weryfikacji stanowiska organu współdziałającego (vide wyrok NSA z 1 lipca 2016 r. II OSK 339/15). Kierując się tym poglądem Wójt dokonał oceny zarzutów RDOŚ wobec treści raportu i przedstawił obszerną argumentację własnego stanowiska (k. 384-387 akt adm.). Wójt podkreślił, że dane literaturowe, na które powołuje się RDOŚ w postanowieniu odmownym, dotyczą różnych obszarów kraju. Natomiast autorzy raportu powołują się na dane uzyskane w obszarze planowanej inwestycji oraz obszarze Puszczy Białowieskiej, z okresu trzyletnich ukierunkowanych badań. Całokształt powyższych okoliczności uzasadnia, w ocenie Wójta, wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej.

V. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniosły:

A) Stowarzyszenie "L.", które zarzuciło naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. - przez:

a) rażące naruszenie zasady legalności w wyniku zaniechania ustalenia prawidłowych norm prawnych dla potrzeb rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji,

b) rażąco błędne stosowanie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy;

2) art. 7 k.p.a. przez rażące zaniechanie podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

3) art. 8 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i niezachowanie zasady proporcjonalności oraz bezstronności;

4) art. 77 § 1 k.p.a. przez:

a) rażące zaniechania dotyczące niepodejmowania czynności w zakresie zbierania materiału dowodowego skutkujące wadliwą oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy,

b) błędy dotyczące rozpatrywania materiału dowodowego, w efekcie czego organ rażąco przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów;

5) art. 107 k.p.a. przez:

a) rażące uchybienia w uzasadnieniu faktycznym wydanej decyzji, polegające na pominięciu materiału dowodowego oraz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a którym odmówił mocy dowodowej,

b) całkowite pominięcie przez organ uzasadnienia dla zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego 26 kwietnia 2022 r. przez RDOŚ;

6) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez całkowite zignorowanie wiążącego dla organu postanowienia odmownego RDOŚ wydanego 26 kwietnia 2022 r.;

7) art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. przez rażące naruszenie przepisów prawa, dotyczące niezastosowania w sprawie podstawy prawnej wskazującej, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika (vide postanowienie z 26 kwietnia 2022 r. RDOŚ), że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia;

B) Stowarzyszenie P., które zarzuciło naruszenie:

1) art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pomimo odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji przez RDOŚ;

2) art. 62 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 5 zarządzenia RDOŚ z dnia 6 listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 (Dz. U. Woj. Podl. 2015 r. poz. 3600, dalej: PZO) w zw. z działaniem nr 26 Załącznika nr 4 do PZO przez wadliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, bez uwzględnienia konieczności podejmowania działań ochronnych związanych z ochroną czynną przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 - orlika krzykliwego (Aquila pomarina) - obejmujących obligatoryjne zachowanie żerowisk przez utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego;

3) art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, dalej: u.o.p.) w zw. z art. 34 ust. 1 u.o.p. - przez brak właściwej analizy znaczącego, negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004, a w konsekwencji wydanie decyzji, która pogarsza stan siedlisk gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 i wpływa negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000;

4) art. 6 ust. 3 w zw. z ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L z 1992 r., nr 206, s. 7 ze. zm.; dalej: dyrektywa siedliskowa) - przez błędne założenie, że przedsięwzięcie nie będzie w istotny sposób oddziaływać na środowisko, na skutek czego - w sposób nieuprawniony - uznano, że zamierzenie pozostaje zgodne z wymogami ochrony siedlisk bez konieczności podejmowania decyzji o odstępstwie zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej;

5) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wadliwym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które to rozstrzygnięcie jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i postanowieniem uzgadniającym RDOŚ w Białymstoku.

Odwołujące się Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Użytkowanie Polany Białowieskiej przez orliki krzykliwe w kontekście projektów budowy farmy fotowoltaicznej na tym terenie" autorstwa P.C. z 26 stycznia 2023 r. na okoliczność wykazania, że na obszarze objętym inwestycją, tj. działce nr [...] występują (żerują i polują) osobniki orlika krzykliwego oraz na okoliczność poważnych braków i błędów raportu, o który oparto skarżoną decyzję.

C) Fundacja "S.", która zarzuciła naruszenie:

1) zapisów zarządzenia PZO dotyczących objęcia działki inwestycyjnej działaniami ochronnymi dla przedmiotu ochrony obszaru orlika krzykliwego (działania nr 26 i 27),

2) art. 33 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 1 u.o.p. przez brak właściwej analizy znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004, a w konsekwencji wydanie decyzji, która dopuszcza negatywny wpływ na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000.

W piśmie z 31 stycznia 2023 r. ustosunkowanie się do odwołania Stowarzyszenia P. złożyli autorzy raportu. Wskazali, że zgadzają się z rozważaniami i twierdzeniami dotyczącymi "ekologii orlika", jednakże sporem objęte są zastosowane metody badawcze i wyniki obserwacji. A według autorów raportu wynika z nich, że obszar działki nr [...] nie był obszarem żerowiskowym dla orlika krzykliwego.

VI. Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że ponownie negatywnie ocenić należy wydane przez RDOŚ postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji (z 26 kwietnia 2022 r.). Nie wskazuje ono dowodów na poparcie tezy o występowaniu na omawianym obszarze żerowiska orlika krzykliwego. Pomimo uchylenia wcześniejszego postanowienia odmownego (z 19 kwietnia 2021 r.) RDOŚ nadal nie ustosunkował się do dowodów inwestorów przeczących stanowisku, zgodnie z którym inwestycja przyczyni się do spadku populacji białowieskiego orlika krzykliwego. Zdaniem Kolegium, nie pozwala to na odstąpienie od negatywnej oceny postanowienia RDOŚ.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania opiniodawczo-uzgodnieniowego, w którym wypowiadają się organy posiadające wiadomości specjalne (art. 77, art. 78 u.u.i.ś.). Postanowienie organu współdziałającego odmawiające uzgodnienia w zasadzie wiąże organ wydający decyzję. Jednak w sprawie niniejszej nie można bezkrytycznie zaakceptować stanowiska RDOŚ i nie może ono wyłącznie kształtować treści decyzji środowiskowej (zwłaszcza że jest niezaskarżalne oraz nie niweluje znaczenia prawnego innych dowodów wskazanych w art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.). Zdaniem Kolegium, postanowienie RDOŚ z 26 kwietnia 2022 r. pozostaje w sprzeczności z dowodami przedstawionymi przez inwestorów, którzy wykazali (w oparciu o prowadzone obserwacje) brak obecności orlika krzykliwego na terenie inwestycji i wykluczyli teren inwestycji jako jego żerowisko. Wnioski raportu i opracowania P.T. są logiczne, spójne, przedstawiają czas i metodologię badań, odnoszą się do kwestii poruszanych przez RDOŚ. Tymczasem RDOŚ używa w swoim postanowieniu zwrotów wskazujących, że nie przeanalizował w całości materiału dowodowego, w szczególności raportu (jako przykład Kolegium wskazało na stwierdzenie dotyczące tropień zimowych). SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości odnośnie stanowiska RDOŚ, jednak okazała się ona bezskuteczna. Nie doszło zatem do zignorowania postanowienia uzgodnieniowego i naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.

Kolegium wskazało, że autorzy raportu wykonali badania polegające na obserwacji fauny, w tym gatunków zagrożonych w okresie 2020 - 2021 r. przez liczenia: na powierzchni badawczej 61 ha: - gatunków naturowych (6 liczeń), ssaków zimą (3 liczenia); na powierzchni badawczej 265 ha (Polana B.): liczenia nocne (5 liczeń) oraz obserwacje orlika krzykliwego (10 liczeń – 260 h obserwacji) - w czasie obserwacji stwierdzono raz obecność orlika krzykliwego poza granicami inwestycji. Nadto z opracowania z 10 września 2022 r. "Uwarunkowania przyrodnicze..." sporządzonego przez P. wynika, że przeprowadzono również dodatkowe obserwacje ornitofauny (ze szczególnym uwzględnieniem orlika krzykliwego) na obszarze 61 ha (Polana B.) przez dodatkowe jego liczenia - 68 liczeń w okresie od 16 kwietnia 2021 r. do 2 września 2022 r. – w trakcie obserwacji na obszarze planowanej inwestycji nie stwierdzono obecności orlika krzykliwego. Kolegium stwierdziło, że wobec powyższego stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku merytorycznych argumentów organu opiniującego podważających powyższe dowody jest prawidłowe.

Zdaniem Kolegium, wątpliwości budzi też stanowisko RDOŚ o istnieniu gniazda orlika krzykliwego na terenie Białowieskiego Parku Narodowego (miało być zajęte w 2019 r. na obszarze do 5 km od terenu inwestycji). Nie wykazano, że gniazdo w BPN na terenie [...] istnieje i nadal jest zajęte. BPN nie przeprowadził badań tego gniazda w 2021 r. a wyników z badań z 2022 r. nie przedstawiono.

Dalej Kolegium wskazało, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego skutkującą pozyskaniem energii ze źródeł odnawialnych i jako taka powinna być traktowana priorytetowo. Sama instalacja w niewielkim stopniu ingeruje w środowisko (nie wymaga wycinki drzewostanu, nie zanieczyszcza powietrza atmosferycznego, nie generuje hałasów). Zatem wyłącznie niezadowolenie organizacji społecznej oraz pojedynczych mieszkańców czy miłośników turystyki puszczańskiej z takiej lokalizacji przedsięwzięcia nie może skutkować odmową zgody na jego realizację.

Za bezzasadne oceniło Kolegium zarzuty odwołań Stowarzyszenia "L." oraz Fundacji S., w szczególności z uwagi na niewskazanie przez te podmioty jakie dowody pominięto oraz z uwagi na brak ustalenia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co wykluczało wydanie decyzji odmownej.

Oceniając zarzuty odwołania Stowarzyszenia R. Kolegium wyjaśniło, że są one oparte na treści dokumentu "Użytkowanie Polany B. ..." autorstwa P.C., który wskazuje że niestwierdzenie obecności orlików może wynikać z różnych przyczyn (niezauważenia, przebywania ptaków poza terenem badań). Zdaniem SKO są to wnioski zbyt daleko idące wobec faktu, iż autorzy raportu wskazali w jaki sposób wykonali obserwacje a odwołujące Stowarzyszenie nie wskazało jakie dostępne metody badawcze dałyby jednoznaczną odpowiedź w omawianej kwestii. SKO zwróciło uwagę, że P. C. jest autorem poradnika "Monitoring ptaków lęgowych" przywołanego przez P.T. w opracowaniu z 10 września 2022 r., w którym wskazano proponowany okres i czas obserwacji dotyczącej całkowitej liczebności orlika (2 kontrole po 2x2 godziny – w sumie 8 godzin obserwacji). Jak wynika z materiału dowodowego, na zlecenie wnioskodawców takich obserwacji przeprowadzono znacznie więcej i trwały one około 120 h, co czyni bezskutecznymi zarzuty stawiane autorom raportu. SKO również zaakcentowało, iż autorzy raportu ustosunkowali się do zarzutów odwołującego się Stowarzyszenia (w piśmie z 31 stycznia 2023 r.) podając w wątpliwość stanowisko P. C. odnośnie trudności w zaobserwowaniu orlika krzykliwego.

Kolegium nie ustaliło naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 3 i art. 34 u.o.p. wobec niestwierdzenia obecności orlika krzykliwego na obszarze oddziaływania inwestycji. Zwróciło także uwagę na sygnalizowaną przez P. kwestię identycznej inwestycji (farma fotowoltaiczna o nazwie PV Gmina) zlokalizowanej w odległości 6 m od granic BPN (przedmiotowa inwestycja - ok. 700 m), dla której RDOŚ uzgodnił warunki jej realizacji. RDOŚ wydał także pozytywną opinię dla inwestycji PV K. (również w pobliżu Białowieży oraz w obszarze lotów patrolowych dwóch par orlika krzykliwego).

W konsekwencji SKO przyjęło, że ani RDOŚ, ani skarżący w sposób skuteczny nie zakwestionowali metodologii ani wyników prowadzonych obserwacji, które stanowiły podstawę do przyjęcia, że na obszarze obejmującym działkę nr [...] nie występuje orlik krzykliwy, a teren ten nie stanowi jego żerowiska.

VII. Skargi na decyzję organu odwoławczego wniosły:

A) Stowarzyszenie P., które zarzuciło naruszenie:

1) art. 74a ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś. w związku z art. 7 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięć na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonym przez kierującego zespołem autorów, który nie spełnia wymagań ustawowych co do wykształcenia, wobec czego raport jest nieważny i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania pomimo odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji przez RDOŚ;

3) art. 62 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 5 zarządzenia RDOŚ w sprawie PZO z związku z działaniem nr 26 załącznika nr 4 do PZO - przez pominięcie wadliwego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której nie uwzględniono konieczności podejmowania działań ochronnych związanych z ochroną czynną przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000, tj. orlika krzykliwego (Aquila pomarina), polegających na obligatoryjnym zachowaniu żerowisk dzięki utrzymaniu dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego;

4) art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 34 ust. 1 u.o.p. przez brak właściwej analizy znaczącego, negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004, a w konsekwencji wydanie decyzji, która pogarsza stan siedlisk gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono ten obszar i wpływa negatywnie na gatunki, dla których ochrony został on wyznaczony;

5) art. 6 ust. 3 w związku z ust. 4 dyrektywy siedliskowej przez błędne założenie, że przedsięwzięcie nie będzie w istotny sposób oddziaływać na środowisko, na skutek czego w sposób nieuprawniony uznano, iż zamierzenie pozostaje zgodne z wymogami ochrony siedlisk bez konieczności podejmowania decyzji o odstępstwie zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej;

6) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wadliwym raporcie, w wyniku czego rozstrzygnięcie jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i postanowieniem uzgadniającym RDOŚ, bez uwzględnienia znajdującego się w materiale dowodowym dokumentu z 23 stycznia 2023 r. pt. "Obserwacje orlika krzykliwego Aquila pomarina na Polanie B. w sezonie lęgowym roku 2022" autorstwa dr hab. P. C., z którego jednoznacznie wynika, że na obszarze objętym inwestycją, tj. działce nr [...], obręb B. w miejscowości Białowieża, występują (żerują i polują) osobniki orlika krzykliwego.

Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie dowodów uzupełniających:

(-) z dokumentu prywatnego z 22 marca 2023 r. pt. "Oświadczenie" autorstwa R. Ś. wraz załącznikiem (printscreenem stanowiącym integralną część oświadczenia) - na okoliczność braku spełnienia przez kierującego zespołem autorów raportu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś., tj. ukończenia przez niego, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, co najmniej studiów pierwszego stopnia lub studiów drugiego stopnia, lub jednolitych studiów magisterskich (k. 25-26),

(-) z dokumentu prywatnego z 23 marca 2023 r. pt.: "Użytkowanie Polany B. przez orliki krzykliwe: konsekwencje niedoskonałej wykrywalności ptaków" autorstwa dr hab. P. C. na okoliczność występowania orlika krzykliwego (Aquila pomarina) na obszarze planowanej inwestycji.

Stowarzyszenie wskazało, że raport będący głównym dowodem w sprawie został sporządzony 5 marca 2021 r. w Białowieży, a jednym z jego autorów, który – zgodnie z informacją na s. 113 raportu – kierował zespołem autorów, jest A. D. Znajduje się tam również informacja o złożeniu przez autorów oświadczenia w trybie art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. Tymczasem z informacji wynikających z portalu społecznościowego Facebook wynika, że A. D. nie ukończył studiów wyższych a jedynie działał w kole naukowym w sekcji ornitologicznej. Skoro raport sporządziła osoba nieuprawniona, a był on dowodem decydującym dla wydania pozytywnej decyzji – decyzja ta nie może się ostać. Sąd administracyjny dysponuje uprawnieniem do oceny raportu pod względem poprawności formalnej (wskazano wyroki w sprawach II SA/Go 196/21 i IV SA/Wa 2480/20 oraz II SA/Po 322/21).

Stowarzyszenie wskazało, że postanowienie organu współdziałającego o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji wiąże organ wydający decyzję środowiskową, tzn. nie może on w takiej sytuacji wydać decyzji pozytywnej. Może co najwyżej wezwać RDOŚ do uzupełnienia postanowienia, ale nie może dokonywać jego oceny merytorycznej i proceduralnej poprawności wydania postanowienia przez organ współdziałający (wskazano wyroki w sprawach II SA/Łd 51/21, IV SA/Po 121/17). Podkreśliło, że przepis art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. wymaga uzgodnienia z RDOŚ, co jest formą stanowczą w przeciwieństwie od opinii, która nie wiąże. Tymczasem organ pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny stanowiska RDOŚ, co było niedopuszczalne, bowiem taką ocenę mogło sformułować dopiero Kolegium. Nie mogło ono jednak utrzymać w mocy decyzji pozytywnej przy negatywnym uzgodnieniu organu współdziałającego – bowiem Kolegium nie posiada kompetencji do zastępowania organu specjalistycznego. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że Kolegium uwzględniło w zasadzie wyłącznie dowody przedstawione przez inwestora, podczas gdy z postanowienia RDOŚ i pozostałych dowodów wynikają wnioski przeciwne: o występowaniu i żerowaniu orlika na terenie działki inwestycyjnej. Także z uzupełnienia raportu z września 2022 r. wynika, że choć orlik nie występuje na terenie inwestycji, to odwiedzał ten teren co najmniej 4-krotnie. Podobnie twierdzenie SKO o braku istnienia gniazda w oddz. [...] jest sprzeczne z danymi przedstawionymi przez Białowieski Park Narodowy w piśmie z 4 kwietnia 2022 r. (z którego wynika istnienie tego gniazda, jego niezasiedlenie w 2020 r., ale obserwowanie lotów tokowych orlików w okolicach gniazda w 2021 r.). Na okoliczność wykorzystywania Polany B. (w tym terenu działki nr [...]) jako obszar żerowiskowy orlika krzykliwego wskazuje treść dokumentu z 23 stycznia 2023r. "Obserwacje orlika krzykliwego Aquila pomarina na Polanie B. w sezonie lęgowym roku 2022" autorstwa P. C. (dalej: Ekspertyza ornitologiczna), którego wnioski pokrywają się z zapisami planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 (działanie obligatoryjne nr 26). Kwestionowanie tego dokumentu i jego wniosków przez SKO jest nieuprawnione, o czym świadczy kolejny dokument z 23 marca 2023 r. "Użytkowanie Polany B. przez orliki krzykliwe – konsekwencje niedoskonałej wykrywalności ptaków" (dalej: Ekspertyza – wykrywalność) – uzupełniający treść Ekspertyzy ornitologicznej. Wynika z niej w szczególności, że wymagane jest około 410 h obserwacji obszaru o wielkości około 4 ha i niewykrycie ani razu gatunku w granicach działki, aby wykluczyć występowanie orlika, a nie jak wskazano w raporcie – 120 h. Do wykazania pewnej i faktycznej absencji orlika na powierzchni rzędu 6-14 km2 skanowanej przez obserwatora wykonującego kontrole w dwóch punktach obserwacyjnych trzeba poświęcić kilkaset razy mniej czasu niż do wykazania absencji orlika na niewielkim obszarze rzędu 3ha. Stanowisko to pozostaje spójne z poradnikiem monitoringu ptaków autorstwa P. C. Odnośnie załączonych do Ekspertyz dowodów (zdjęć) doprecyzowano, że wskazane w nich obserwacje (nieplanowe obserwacje żerujących orlików wykonane w rejonie działki nr [...] przez obserwatorów niezaangażowanych przez inwestora) dokonane zostały w istocie przez dwóch doświadczonych biologów z wieloletnim doświadczeniem. Dowodzą one wykorzystywania przez orliki północnej części Polany B. jako regularnego żerowiska (co potwierdzają również obserwacje autorów raportu z lat 2021 i 2022, w tym w roku 2022 – 6 razy w piśmie A. D. z 31 stycznia 2023 r.). Zdaniem skarżącego, kwestię obserwacji i wykrywalności oraz liczebności ptaków Kolegium znacznie uprościło, podczas gdy wykracza ona poza proste wnioskowanie i wymaga sięgnięcia do rachunku prawdopodobieństwa oraz określonego rozkładu statystycznego.

Odnośnie krytyki przez SKO postanowienia odmownego RDOŚ skarżące Stowarzyszenie wskazało, że organ uzgadniający oparł się na Krajowym Planie Ochrony orlika krzykliwego przyjętym 4 marca 2016 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który jest dokumentem spełniającym wymagania dla programów ochrony zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 57 ust. 1 i 2 u.o.p.).

Stowarzyszenie zaznaczyło, że decyzje organów obu instancji naruszają postanowienia PZO dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC 200004. Działka inwestycyjna nr [...] obręb B. objęta jest obligatoryjnym działaniem ochronnym dla przedmiotu ochrony obszaru orlika krzykliwego - działanie nr 26 (zachowanie żerowisk gatunku przez utrzymanie dotychczasowego rolniczego użytkowania, dopuszcza się zmianę gruntów ornych na łąki i pastwiska). Realizacja inwestycji sprowadzająca się do zabudowania panelami fotowoltaicznymi około 1,5 ha terenu działki (około 58% jej powierzchni), uniemożliwi wykonanie ww. działania. Ponadto w Krajowym Programie Ochrony Orlika Krzykliwego w Polsce znaczenie zagrożenia w postaci utraty i pogorszenie jakości siedlisk żerowiskowych zostało ocenione jako krytyczne. Także z PZO wynika, że zagrożeniem dla orlika krzykliwego na obszarze Natura 2000 Puszcza Białowieska jest zabudowa polan puszczańskich. Zachodzi więc jednoznacznie negatywne oddziaływanie inwestycji na przedmiot ochrony Natura 2000, co wskazał RDOŚ na s. 16 postanowienia, a w takiej sytuacji nie można wydać pozytywnej decyzji środowiskowej (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.). Nadto PZO - zgodnie z art. 28 ust. 5 u.o.p. - jest aktem prawa miejscowego, a więc obowiązuje powszechnie na określonym obszarze. Żaden z organów nie mógł dokonać ustaleń sprzecznych z tym dokumentem.

Stowarzyszenie wyjaśniło także, że organ nie zastosował przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. i nie uwzględnił przesłanek ochrony wynikających z art. 34 u.o.p., tzn. a priori przyjął, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, mimo że wnioski RDOŚ były odmienne i wskazywały na zagrożenie dla tego gatunku na spornym obszarze. Zdaniem skarżącego, charakter inwestycji nie pozwalałby na zastosowanie odstępstw, o których mowa w art. 34 u.o.p., bowiem za inwestycją nie przemawiają konieczne wymogi interesu publicznego i z pewnością istnieją dla niej rozwiązania alternatywne.

Wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej stanowi także naruszenie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, tj. zasady przezorności. W ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej każde pogorszenie celu ochrony obszaru Natura 2000 trzeba uznać za znaczące, nawet takie które nie jest pewne ale niesie za sobą wyłącznie ryzyko takiego zagrożenia (wskazano wyrok w sprawie II SA/Rz 1309/16 oraz wyroki TSUE w sprawach C-404/09 z 24 listopada 2011 r. oraz C-521/12 z 15 maja 2014 r.). Tymczasem w sprawie nie ma pewności, że negatywne oddziaływanie można wykluczyć, a prawdopodobieństwo takiego oddziaływania wynika z odmownej wypowiedzi RDOŚ oraz załączonych dokumentów, w tym Ekspertyzy-wykrywalność. Zdaniem też skarżącego Kolegium niezasadnie utożsamiło obszar zajęty pod inwestycję z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, gdy tymczasem nie tylko obszar żerowiska będzie pomniejszony, ale też zasobność pozostałej części żerowiska ulegnie zmniejszeniu na skutek presji innych drapieżników lub zmienionych wzorców użytkowania terenu;

B) Towarzystwo O. (dalej: O.). Zarzuciło naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., gdyż organ odwoławczy nie opublikował w prowadzonym BIP treści zaskarżonej, ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - pomimo ustawowego obowiązku dokonania tej publikacji na okres 14 dni,

- art. 6 pkt 4 u.g.n. przez nieprawidłową (zbyt rozszerzającą) jego wykładnię - gdyż SKO, podobnie jak i organ pierwszej instancji, błędnie zaliczyło omawiane przedsięwzięcie do inwestycji realizującej cel publiczny,

- art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany - Dz. Urz. UE.2016.C202. s. 1), art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w powiązaniu z art. 33 ust. 1 pkt. 2 u.o.p. - gdyż organ odwoławczy naruszył wspólnotową zasadę przezorności wobec wszelkich działań w środowisku prowadzonych przez podmioty publiczne lub prywatne, w szczególności w sieci obszarów Natura 2000 (w omawianym przypadku dotyczyło to obszaru o nazwie "Puszcza Białowieska", PLC 200004),

2) przepisów k.p.a.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., gdyż SKO, przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające, nie będąc organem specjalistycznym, powinno przeprowadzić dowód z opinii biegłego, którego powołania niesłusznie zaniechało,

b) art. 10 k.p.a. - gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomiono stron i uczestników postępowania administracyjnego o jego zakończeniu i możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków,

c) art. 15 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym wymagane jest, aby organ rozpoznał sprawę "od nowa", a nie tylko ustosunkował się do zarzutów odwołań,

d) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. (przez jego nieuzasadnione zastosowanie) oraz art. 138 §2 k.p.a. (z uwagi na jego niezastosowanie przez SKO) i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z wieloma istotnymi naruszeniami prawa materialnego, jak i przepisów k.p.a. W szczególności przywołaną decyzję pierwszoinstancyjną wydano z naruszeniem:

- art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. - gdyż Wójt ustalił omawiane środowiskowe uwarunkowania pomimo ewidentnej odmowy ich uzgodnienia przez specjalistyczny organ współdziałający (RDOŚ), wyrażonej w postanowieniu z 26 kwietnia 2022 r.,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. - z uwagi na brak w uzasadnieniu tej decyzji obligatoryjnego elementu - podania informacji czy oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione w ustalonych uwarunkowaniach uwagi i wnioski społeczeństwa zgłoszone organowi pierwszej instancji w trakcie procedury udziału społeczeństwa, w szczególności w okresie od 18 listopada do 19 grudnia 2022 r.,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tiret pierwszy u.u.i.ś. - gdyż w uzasadnieniu decyzji Wójta brak jest informacji o tym w jaki sposób i w jakim zakresie w ustalonych uwarunkowaniach środowiskowych uwzględniono zalecenia zawarte w raporcie,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.u.i.ś. - ponieważ w uzasadnieniu decyzji brak jest analizy okoliczności wskazanych w art. 82 ust. 2 pkt. 1-3 u.u.i.ś., od których zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji typu "realizacyjnego" - w szczególności pozwolenia na budowę omawianej farmy fotowoltaicznej "[...]",

- art. 80 ust. 1 pkt. 3 u.u.i.ś., gdyż w przeprowadzonej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wzięto pod uwagę i nie przeanalizowano wniosków społeczeństwa, jakie wpłynęły w trakcie procedury udziału społecznego, co wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji Wójta,

- art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. - ponieważ Wójt nie załączył do decyzji obligatoryjnego załącznika pn. "Charakterystyka przedsięwzięcia",

- art. 6 pkt 4 u.g.n. przez błędną (zbyt rozszerzającą) wykładnię, jak również przywołanej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 3 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych - gdyż Wójt, podobnie jak i SKO, nieprawidłowo zakwalifikowali przedsięwzięcie (urządzenie odnawialnego źródła energii - OZE) do inwestycji realizującej cel publiczny,

- § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego poz. 1504) w związku z art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. - gdyż w środowiskowych uwarunkowaniach organ pierwszej instancji dopuścił usuwanie drzew i krzewów na potrzeby realizacji inwestycji, podczas gdy niszczenie zadrzewień śródpolnych położonych w tym obszarze jest zakazane - a w sprawie nie ma zastosowania odstępstwo z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p.

Skarżące OTOP dodatkowo wskazało, że decyzję Wójta wydano na podstawie raportu niespełniającego wymagań z art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś. - przeanalizowano zaledwie dwa (a nie ustawowo wymagane trzy) warianty realizacji przedsięwzięcia. Błędnie zakwalifikowano również inwestycję jako inwestycję celu publicznego oraz przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO nie zrealizowało zasady z art. 10 § 1 k.p.a., co pozbawiło skarżące Towarzystwo możliwości udziału w postępowaniu i zgłoszenia zarzutów.

VIII. 1. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) z uwagi wcześniejsze wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wykonując wezwanie sądu SKO przy piśmie z 20 czerwca 2023 r. nadesłało: zawiadomienie z 6 kwietnia 2023 r. znak 408.61/XIV/23 o wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją SKO zaskarżoną w sprawie niniejszej, a także własną decyzję z 16 czerwca 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej (k. 224, 230).

W odpowiedzi na kolejne wezwanie sądu SKO w Białymstoku nadesłało pismo z 29 czerwca 2023 r. zawierające odpowiedź na skargi (k. 235). Wniosło w nich o oddalenie skarg. Dodatkowo odniosło się do zarzutów, które nie były przedmiotem odwołań. W tym zakresie wyjaśniło m.in., że: uzasadnieniem zastosowania zasady przezorności jest brak możliwości stwierdzenia wpływu działania na środowisko odnoszące się do jeszcze niezbadanych potencjalnych skutków inwestycji, a zatem niepewnych co do faktu ich zaistnienia. Natomiast w świetle obecnej wiedzy następstwa działania instalacji (farmy) fotowoltaicznej są znane i możliwe do zidentyfikowania.

2. Przy piśmie z 3 lipca 2023 r. Wójt Gminy Białowieża nadesłał dokument zatytułowany "Charakterystyka przedsięwzięcia" załącznik nr 1 OŚr.6220.1.2021 (k. 250).

3. Postanowieniami z 7 lipca 2023 r. tutejszy sąd:

- oddalił wniosek organu odwoławczego o zawieszenie postępowania sądowego;

- dopuścił do udziału w postępowaniu P. w H. na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a.;

- odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji po rozpoznaniu wniosków obydwu skarżących organizacji społecznych.

Zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji złożyło Towarzystwo O. (k. 324). Odpowiedź na zażalenie wnieśli inwestorzy (k. 362).

Postanowieniem z 12 października 2023 r. wydanym w sprawie III OZ 467/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie (k. 381).

Po ponownym rozpoznaniu wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem stanowisk wszystkich stron postępowania odnośnie udzielenia ochrony tymczasowej – postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. WSA w Białymstoku, wydanym po przeprowadzeniu rozprawy, wstrzymał wykonanie decyzji. Postanowienie wstrzymujące nie zostało zaskarżone zażaleniem.

IX. Strony postępowania wielokrotnie formułowały pisemne stanowiska, m.in.:

- P.: (-) przy piśmie z 6 czerwca 2023 r. złożyło "Replikę" na skargę Stowarzyszenia P. wnosząc o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej i tendencyjnej; (-) w piśmie z 13 czerwca 2023 r. poinformowało o podjęciu uchwały z 1 czerwca 2023 r. o zmianie uchwały Zarządu Głównego P. z 30 marca 2020 r. o powołaniu zespołu roboczego do wykonania zadań objętych raportami oddziaływania na środowisko w obszarach Natura 2000 na obszarze województwa podlaskiego (k. 178, 204, 218); (-) w piśmie z 24 lipca 2023 r. przedstawiło odpowiedź na obydwie skargi (k. 296); w piśmie z 9 września 2023 r. ponownie przedstawiło stanowisko w sprawie (k. 346); podobnie uczyniło w pismach z 31 października 2023 r. (k. 458), 12 listopada 2023 r. (k. 498), 11 grudnia 2023 r. (k. 609) i 4 stycznia 2024 r. (k. 678) oraz z 15 kwietnia 2024 (k. 812);

- skarżące Stowarzyszenie w piśmie z 25 września 2023 r. doprecyzowało zarzuty skargi (k. 412) i wniosło o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a., który to wniosek sąd oddalił postanowieniem z 31 października 2023 r. (k. 436);

- inwestorzy w piśmie z 11 stycznia 2024 r. (k. 718).

W piśmie z 30 listopada 2023 r. zamiar uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosiło Towarzystwo O. (k. 550), które sąd postanowieniem z 6 grudnia 2023 r. dopuścił do udziału w postępowaniu (k. 576, 694).

W dniu 19 stycznia 2024 r. do udziału w postępowaniu sądowym przystąpił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku (k. 741).

X. Podczas rozprawy w dniu 30 kwietnia 2024 r. strony zaprezentowały stanowiska:

- pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim VII Wydział Karny Zamiejscowy w Hajnówce w sprawie [...] postanowieniem z [...] lutego 2024 r. uchylił postanowienie prokuratury o umorzeniu śledztwa w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia w raporcie przez współautora raportu i przekazał sprawę do dalszego prowadzenia postępowania w prokuraturze;

- Prokurator oświadczył, że popiera skargi. Wskazał, że przystąpił do postępowania po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, które jest nieprawidłowe. Wyjaśnił, że w jego ocenie żaden dokument nie przeczył występowaniu orlika krzykliwego na obszarze inwestycji. Spór dotyczy częstotliwości jego występowania, która istotnie jest rzadka, ale wynika ze specyfiki tego gatunku ptaka. Prokurator wskazał na błędną kwalifikacje inwestycji jako inwestycji celu publicznego, co poparł orzecznictwem. Podkreślił cel ekonomiczny realizacji spornej inwestycji, tyle że realizowany metodą ekologiczną. Poparł zarzut skarg dotyczący nieprzeanalizowania trzech wariantów inwestycji;

- uczestnik postępowania A. K. wniósł o oddalenie skarg. Podkreślił, że RDOŚ jest niekonsekwentny i dla innych inwestycji budzących większe wątpliwości pozytywnie uzgadnia warunki ich realizacji;

- pełnomocnik uczestnika postępowania P.T. w H. wniósł o oddalenie skarg. Wskazał, że nie było żadnych badań na temat efektu olśnienia dotyczącego orlika krzykliwego, zaś w raporcie są trzy warianty, jednym z nich jest wariant zerowy. Przyznał, że błędna była kwalifikacja inwestycji jako inwestycji celu publicznego, jednak nie jest to kwestia kluczowa w sprawie. Zwrócił uwagę na zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności ustanowieniem stref ochronnych orlika. W jego ocenie fakt, iż orlik był na terenie badawczym wynoszącym 64h nie oznacza, że był na terenie inwestycji. Zaakcentował ciężar dowodu wynikający z badań opisanych w raporcie. Na pytanie sądu wyjaśnił, że posiada wykształcenie niepełne, to znaczy 3 lata studiów, bez dyplomu. Dodał, że oprócz niego autorami raportu były również inne osoby;

- pełnomocnik uczestnika postępowania Towarzystwa O. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wywiódł, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., art. 6 pkt 4 u.g.n., zapisów uchwały sejmiku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu dotyczących zakazu niszczenia zadrzewień śródpolnych, art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. – do czasu zakończenia postępowania w aktach administracyjnych brak było załącznika w postaci "charakterystyka przedsięwzięcia", która ma istotne znaczenie w późniejszym postepowaniu o pozwoleniu na budowę; art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. z uwagi na związanie stanowiskiem organu uzgadniającego; aktu prawa miejscowego w postaci planu zadań ochronnych – w ten sposób, że wydana decyzja uniemożliwia ochronę czynną przewidzianą w tym akcie na terenie planowanego przedsięwzięcia. Pełnomocnik wskazał, że Wójt nie uwzględnił uwag i wniosków społeczeństwa, nie zostały też spełnione wymogi ustawowe przewidziane dla kierownika zespołu sporządzającego raport, co wywołuje wątpliwość o wartość dowodową raportu. Pełnomocnik wskazał, że pisma procesowe uczestników postępowania składane przed sądem skupiają się na krytyce treści planu zadań ochronnych, gdy tymczasem jest to prawo miejscowe obowiązujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

XI. Skargi podlegają uwzględnieniu, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, którego wpływu na wynik sprawy nie sposób wykluczyć oraz doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły więc podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Jednocześnie sąd, mimo wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania Towarzystwa O. w M., nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie odmawiając słuszności sformułowanym przez tego uczestnika zarzutom naruszenia prawa, nie mogły one prowadzić do stwierdzenia kwalifikowanych wad decyzji.

XII. 1. Wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym postanowienie Wójta Gminy Białowieża z 23 marca 2021 r. skutkowało koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia pełnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w stosunku do inwestycji. Niespornie między stronami - inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 54 lit. "a" rozporządzenia z 2019 r. w związku z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.). Kwalifikacja ta nie narusza prawa.

2. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z kluczowych dowodów w procedurze ocenowej, a jego zadaniem jest rozpoznanie, zidentyfikowanie i ujawnienie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Merytorycznie rzecz biorąc raport i jego konkluzje warunkują przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Zadaniem raportu jest kompleksowa ocena przedsięwzięcia, analiza jego aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych w powiązaniu ze sobą. Sądy wskazują, że szczególna moc dowodowa raportu powoduje możliwość oceny raportu wyłącznie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzania, jego zawartości, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Sąd nie może oceniać merytorycznie raportu, bowiem wymaga to wiedzy specjalnej (fachowej). Jak wskazano np. w sprawach II OSK 639/12 (wyrok z 11 lipca 2013 r.) oraz II OSK 495/13 (wyrok z 28 sierpnia 2014 r.) "Kwestionowanie ustaleń raportu przez uczestników postępowania jest co do zasady możliwe poprzez przedłożenie opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne w danej dziedzinie wykształcenie i doświadczenie zawodowe. [...] Nie jest wystarczające same podważanie zawartych w nim ustaleń bez przedłożenia stosownych dowodów" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymagania co do treści raportu i jego szczególnej mocy dowodowej spowodowały, że ewoluował stan prawny dotyczący wymagań stawianych autorom raportu. Do 31 grudnia 2016 r. nie obowiązywały regulacje wskazujące jakie wymagania powinien spełniać autor raportu. W orzecznictwie przyjmowano, że do sporządzenia raportu wymagana jest wyłącznie wiedza specjalistyczna, natomiast autor raportu nie jest biegłym. Nie musi posiadać uprawnień i kwalifikacji takich jak biegły (vide np. wyrok z 17 grudnia 2013 r., II OSK 1794/12 oraz z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 248/17). Sytuacja uległa zmianie z dniem 1 stycznia 2017 r. i dodaniem art. 74a u.u.i.ś., co było równoznaczne z wprowadzeniem szczegółowych wymagań odnośnie wykształcenia i doświadczenia dla osób sporządzających raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W sprawie niniejszej na dzień sporządzenia raportu (5 marca 2021 r.) i jego uzupełnień oraz w chwili wydania zaskarżonej decyzji (24 lutego 2023 r.) obowiązywało brzmienie art. 74a ust. 1 i 2 u.u.i.ś. ustalone ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. poz. 1712 z późn. zm.), zgodnie z którym:

ust. 1 - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządza osoba, o której mowa w ust. 2;

- ust. 2 - autorem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku zespołu autorów - kierującym tym zespołem powinna być osoba, która:

1) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie na kierunkach związanych z kształceniem w zakresie: a) nauk ścisłych z dziedzin nauk chemicznych, b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi, c) nauk technicznych z dziedzin nauk technicznych z dyscyplin: biotechnologia, górnictwo i geologia inżynierska, inżynieria środowiska, d) nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych z dziedzin nauk rolniczych, nauk leśnych lub

2) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, studia pierwszego stopnia lub drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, i posiada co najmniej 3-letnie doświadczenie w pracach w zespołach autorów przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko lub była co najmniej pięciokrotnie członkiem zespołów autorów przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko.

Z powyższego wynika, że autorem raportu (a w przypadku zespołu autorów – kierującym tym zespołem) powinna być osoba "wykwalifikowana", tzn. albo posiadająca kierunkowe wykształcenie na określonym poziomie studiów (ust. 1), albo posiadająca wykształcenie na jakimkolwiek kierunku (na wskazanym poziomie studiów) i posiadająca doświadczenie, tj. praktykę przy przygotowywaniu raportów (ust. 2). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 3677 Sejm RP VII kadencji), określenie przez ustawodawcę kryteriów "doboru" osób mogących sporządzić raport środowiskowy ma przede wszystkim zapobiec słabej jakości opracowań tego rodzaju, przedkładanych w przeszłości. Wprowadzone wymagania miały zapewnić rzetelność pod względem merytorycznym sporządzanego raportu i umożliwić organowi ustalenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji umożliwić wydanie decyzji środowiskowej należycie uwzględniającej wszystkie aspekty środowiskowe przedsięwzięcia. Nowelizacja była też sposobem na zrealizowanie wytycznych art. 5 ust. 3 lit. "a" dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity), zgodnie z którym aby zagwarantować kompletność i jakość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonawca zapewnia, by raport był przygotowany przez posiadających odpowiednie kompetencje ekspertów.

Wskazać trzeba, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność posiadania przez autora raportu (kierującego zespołem autorów) stosownego wykształcenia, o jakim mowa w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. Jednak osoby te, zgodnie z wymaganiem ust. 3 tego przepisu, są zobowiązane do złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (a więc w sposób sformalizowany - przez podpisanie odpowiedniej formuły ustawowej), oświadczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś., co do spełnienia wymagań w zakresie kwalifikacji.

3. W sprawie niniejszej na s. 113 raportu (wersja pierwotna z 5 marca 2021 r.) znajduje się tabelka zawierająca wskazanie czterech osób sporządzających raport, w tym A. D., przy którego nazwisku znajduje się wzmianka "koordynator". Pod tabelką znajduje się ujęte w sposób wymagany ustawą (a więc w sposób sformalizowany) oświadczenie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a w związku z art. 74a ust. 3 u.u.i.ś. Zdaniem sądu powyższy zapis świadczy o tym, że raport sporządziła nie jedna osoba a zespół autorów, którego kierującym był "koordynator" w osobie A. D., a także że autorzy raportu byli świadomi obowiązku złożenia i podpisania ww. sformalizowanego oświadczenia. Uściślić przy tym trzeba, że z uwagi na sporządzenie raportu przez zespół autorów oraz z uwagi na treść art. 74a ust. 3 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś. – oświadczenie to było w pierwszej kolejności wymagane od kierującego zespołem autorów.

4. Lektura akt sprawy uprawnia również do wniosku, że wątpliwości odnośnie spełnienia przez kierującego zespołem autorów raportu wymagań wynikających z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. pojawiły się dopiero na etapie sądowym. Zarzut ten po raz pierwszy wyraźnie i jednoznacznie sformułowano w skardze Stowarzyszenia P. oraz zawnioskowano o dopuszczenie dowodów potwierdzających zasadność zarzutu: oświadczenia prywatnego i tzw. printscreenu. Spór zatem o spełnienie wymagań ustawowych w zakresie wykształcenia przez kierującego zespołem autorów raportu został zainicjowany dopiero na etapie sądowym.

Skarżące Stowarzyszenie konsekwentnie podtrzymywało swoje stanowisko.

Przedstawiciel uczestnika postępowania P. T. w H. A. D. argumentował, że: dotyczy go wyłącznie drugi człon treści art. 74a ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., tzn. wymóg posiadania odpowiedniego doświadczenia (wskazał, że napisał 16 raportów począwszy od 2008r. we współpracy z odpowiednimi specjalistami, w tym ornitologami i architektami) – vide pismo z 6 czerwca 2023 r. (k. 205); przedstawił uchwałę Zarządu Głównego Polskiego T. z dnia 13 czerwca 2020 r. nr 01/06/2023 o zmianie uchwały ZG P.T. z dnia 30 marca 2020 r. – odbierającą mu funkcję koordynatora a nadającą funkcję konsultanta w ramach zespołu roboczego do wykonywania zadań objętych raportami o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (OOŚ) w obszarach Natura 2000 na obszarze województwa podlaskiego (k. 218); argumentował, że kierował się treścią art. 74 i art. 75 u.u.i.ś. opublikowaną w publikatorze wskazanym przez niego na k. 301 verte. Z kolei w piśmie z 31 października 2023 r. (k. 463) wskazał, że "Nie ma w największej bazie prawnej "Lex" wyroku, postanowienia NSA, WSA oraz innych sądów stwierdzających, że kierujący zespołem specjalistów (nawet bez stosownych uprawnień) jest przyczyną unieważnienia/usunięcia z obrotu prawnego opinii, ekspertyzy, raportu itp., jeżeli operuje on wynikami badań i ekspertyz osób uprawnionych". Niezależnie od powyższego na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sąd dopytał A. D. na okoliczność spełnienia warunków z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. Uzyskano oświadczenie, iż "posiada wykształcenie niepełne, to znaczy 3 lata studiów, bez dyplomu" (vide protokół rozprawy).

5. Zdaniem sądu, a wbrew wyżej wskazanym twierdzeniom pełnomocnika uczestnika postępowania (P.T.), w orzecznictwie sądów administracyjnych poruszana jest kwestia wpływu spełnienia (bądź niespełnienia) wymagań ustawowych odnośnie autorów raportu (kierującego zespołem autorów) na wynik sprawy o środowiskowe uwarunkowania. Sądy wskazują, że sąd może oceniać raport pod kątem jego poprawności formalnej, do której zalicza się spełnianie wymagań ustawowych przez autorów tego dokumentu. Jednocześnie akcentuje się, iż skoro przepisy art. 74a i art. 66 u.u.i.ś. nie mają wyłącznie charakteru procesowego ("w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw i obowiązków administracyjnych"), lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być autorem raportu – to "niedopełnienie tych wymagań dyskwalifikuje ten dokument" (vide np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 750/19 oraz z 1 czerwca 2021 r., III OSK 2478). W konsekwencji "wadliwość polegająca na niespełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 uuiś już sama w sobie oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a." (tak WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., IV SA/Wa 1482/19, w której to sprawie NSA oddalił skargę kasacyjną wydając wyrok o sygnaturze III OSK 2478/21). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą powyższe stanowisko podziela.

W konsekwencji należy stwierdzić, że:

- po pierwsze, treść dokumentów przedłożonych sądowi i złożonych przez strony postępowania oświadczeń, w tym przede wszystkim oświadczenie z rozprawy koordynatora zespołu autorów, wskazuje że warunek wykształcenia tego koordynatora (kierownika zespołu autorów raportu) nie jest spełniony. Sąd zwraca uwagę, że co prawda – jak wskazuje ww. – autorami raportu było kilka osób, ale wyłącznie przy jego nazwisku odnotowano "koordynator", które to pojęcie jest w zasadzie tożsame z pojęciem "kierujący zespołem". Z racji zaś na to, iż wymagania postawione przez ustawodawcę autorom raportu (kierującemu) są wymaganiami tego dokumentu o charakterze materialnoprawnym – skuteczne podważenie spełnienia warunku wykształcenia prowadzi do uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.).

Należy wskazać, że wskutek niniejszego wyroku sprawa wróci do organu pierwszej instancji, przed którym stanie obowiązek ponownego przeprocedowania wniosku inwestora, w warunkach związania oceną prawną sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że podstawą oceny organów właściwych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania nie może być raport sporządzony przez autora lub kierującego zespołem autorów, którzy nie spełniają wymagań ustawowych. Dlatego organ pierwszej instancji będzie zobowiązany wydać decyzję w oparciu o raport spełniający kryteria ustawowe. Sposób wykonania tego obowiązku podlega wyborowi organu pod bezwzględnym warunkiem spełnienia wymagań ustawowych przez autora raportu lub kierującego zespołem autorów raportu.;

- po drugie, skoro kwestia spełnienia przez A. D. (koordynatora zespołu autorów raportu) wymagań art. 74a ust. 2 uu.u.i.ś. w zakresie wykształcenia została ujawniona dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego i wymagała dodatkowych wyjaśnień – nie powinno to prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Nie sposób wydanym przez organy decyzjom zarzucić tak istotnej, kwalifikowanej wady rozstrzygnięć w sytuacji, gdy nie posiadały informacji o wątpliwościach dotyczących kierującego zespołem autorów raportu oraz gdy nie były zobowiązane do sprawdzenia tej informacji wobec istnienia oświadczenia wymaganego przez art. 74a ust. 3 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś. Jeszcze raz wskazać należy, że celem regulacji wprowadzającej to oświadczenie jest uproszczenie postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że przy braku jakichkolwiek informacji podważających spełnienie przez autora raportu (kierującego zespołem autorów) wymagań ustawowych, oświadczenie to jest wystarczającym dowodem bez konieczności jego weryfikowania. Taka też sytuacja miała miejsce na etapie administracyjnym w obydwu instancjach.

Niezależnie od powyższego sąd zwraca uwagę, że nie podważa powyższej argumentacji ani treść uchwały ZG P.T.z 13 czerwca 2020 r., ani fakt umorzenia śledztwa w sprawie [...]:

- uchwała dotyczy ogólnie zespołu autorów sporządzających raporty w zakresie obszarów Natura 2000 w województwie podlaskim i nie wymienia wprost przedmiotowej sprawy czy postanowienia Wójta Gminy Białowieża z 23 marca 2021 r., w oparciu o które raport został sporządzony. Natomiast zespół autorów w sprawie niniejszej (miarodajny dla dokonania przez sąd oceny spełnienia warunków z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.) został wskazany w raporcie na s. 113 i to wskazanie dotyczy tej konkretnej sprawy oraz podlega ocenie sądu. Dodać należy, że wewnętrzne uchwały organizacji społecznych, w tym stowarzyszeń (także rejestrowych) odnośnie podziału zadań między jego członków w zakresie dotyczącym sposobu wykonywania działalności – nie są źródłem prawa oraz nie są punktem odniesienia dla oceny legalności formułowanej przez sąd administracyjny. Jeszcze raz wskazać należy, że w sprawie niniejszej przedmiotem oceny był raport autorstwa osób wskazanych na jego s. 113 wraz z określeniem ich zadań przy tworzeniu tego konkretnego dokumentu;

- odnośnie zarzutu umorzenia śledztwa odnotować wypada treść art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wiążą wyłącznie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Nie wiążą go zatem orzeczenia organów ścigania inne niż w tym przepisie wymienione (np. postanowienia o umorzeniu śledztwa). Spełnienie wymagań wynikających z prawa administracyjnego mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych do sądu decyzji – sąd ocenia w ramach własnych kompetencji. Dlatego ocena sądu sformułowana w sprawie niniejszej nie jest oceną przesądzającą ziszczenie się przesłanek czynu zabronionego, ale oceną przesłanek administracyjnoprawnych wyłącznie na potrzeby niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

XIII. 1. Zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji pozytywnej, tj. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, mimo odmownego uzgodnienia warunków jego realizacji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku.

2. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Dodać trzeba, że uzgodnień dokonuje się w drodze postanowienia, do którego nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., tj. nie podlega ono zaskarżeniu zażaleniem (art. 77 ust. 3 i 7 u.u.i.ś.).

3. Stosowanie przepisów o uzgodnieniach w procedurze oceny środowiskowej ujawniło w orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienia problemowe aktualne również w sprawie niniejszej. Dotyczą one sposobu kwestionowania niezaskarżalnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia oraz zakresu związania takim postanowieniem (pozytywnym bądź negatywnym) organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnośnie pierwszego zagadnienia wypowiadał się już tutejszy sąd wyrokiem z 21 października 2021 r. w sprawie II SA/Bk 739/21 oddalającym sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO w Białymstoku z 9 sierpnia 2021 r. Własne stanowisko, zbieżne z ww. stanowiskiem sądu i linią orzeczniczą sądów administracyjnych (którą sąd w sprawie niniejszej podziela) sformułowało także Kolegium w zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Wskazać więc należy, że co prawda ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., ale nie wyłączył jednocześnie stosowania art. 142 k.p.a. (który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji). Stąd wyprowadza się, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone wyłącznie w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia); uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje wyraz w uwzględnieniu odwołania i stosownym rozstrzygnięciu na podstawie art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli postanowienie uzgodnieniowe nie budzi wątpliwości, bądź jego nieprawidłowości nie mają wpływu na wynik sprawy, organ odwoławczy ocenia je również wyłącznie w uzasadnieniu decyzji dając wyraz tej ocenie w swoim rozstrzygnięciu (por. np. wyrok w sprawie III OSK 1824/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie uzgodnieniowe podlega kontroli organu drugiej instancji. Jeśli jej wynik jest negatywny, a mamy do czynienia z negatywnym postanowieniem uzgodnieniowym (i w konsekwencji zdeterminowaną jego treścią decyzją o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wydaną w pierwszej instancji) - organ odwoławczy swoją negatywną ocenę tego postanowienia i decyzji pierwszoinstancyjnej powinien wyrazić uchylając decyzję organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2962/19 z 22 października 2019 r.). Co prawda opisany przypadek jest nieco odmienny niż w sprawie niniejszej (w której mimo negatywnego uzgodnienia zapadły w obydwu instancjach decyzje pozytywnie ustalające środowiskowe uwarunkowania), jednak wskazuje na istotną, kluczową rolę i znaczenie stanowiska RDOŚ w procedurze ocenowej. Uwzględnia rolę tego organu jako podmiotu wysoce wyspecjalizowanego w ochronie środowiska.

Powyższe prowadzi do drugiego zagadnienia, tj. związania organu właściwego w sprawach decyzji środowiskowych postanowieniem uzgodnieniowym RDOŚ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia "związania" postanowieniem uzgodnieniowym w trybie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla danego przedsięwzięcia ma charakter złożony. Organ uzgadniający (w niniejszej sprawie RDOŚ), nie dokonuje uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie. Uzgodnieniu podlega realizacja przedsięwzięcia oraz warunki tej realizacji w oparciu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikającą z raportu przedłożonego przez inwestora. Takie postanowienie można zakwalifikować jako postanowienie dowodowe oceniające kluczowy dowód jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (vide wyrok z 18 stycznia 2023 r. w sprawie III OSK 1891/21 czy wyrok z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 358/21).

W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., nie ma charakteru wiążącego, a sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy o wadliwości decyzji środowiskowej (vide wyroki z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15 oraz z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15). Te poglądy formułowane są jednakże głównie w odniesieniu do sytuacji pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji inwestycji ze strony organów współdziałających, w tym RDOŚ. W przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez RDOŚ w orzecznictwie zwraca się uwagę, że "RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym współdziałającym z organem głównym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacji inwestycji. Konieczność powyższego współdziałania zakreślona przez ustawodawcę i obwarowana najwyższym stopniem współdziałania jakim jest uzgodnienie, które ma charakter wiążący, wynika z potrzeby zapewnienia przeprowadzenia postępowania w oparciu o wiedzę merytoryczną niezbędną dla rozstrzygnięcia sprawy" (vide wyrok w sprawie II OSK 2962/17). W konsekwencji prezentowany jest pogląd, zgodnie którym "brak uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, natomiast pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nawet w przypadku pozytywnego uzgodnienia lub pozytywnego zaopiniowania organ może wydać decyzję odmowną, wykazując wadliwość stanowiska współdziałającego organu, to jednak wymaga to merytorycznego odniesienia się do treści postanowień wydanych w toku postępowania" (tak NSA w sprawach II OSK 585/18, II OSK 339/15, III OSK 1891/21, czy III OSK 358/21). W sposób jednoznaczny odnośnie znaczenia postanowienia uzgodnieniowego odmownego sformułował stanowisko WSA w Olsztynie w wyroku z 18 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Łd 51/21 wskazując, że "wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający" (od wyroku tego NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie III OSK 1891/21).

4. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją negatywnego uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez RDOŚ z jednej strony oraz wydaniem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia z drugiej strony. Organy właściwe w sprawie wydania decyzji środowiskowej zakwestionowały negatywne stanowisko organu uzgadniającego. Stwierdziły brak podstaw do ustalenia związania tym stanowiskiem a istnienie podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Uczyniły to we własnym zakresie, na podstawie własnej wiedzy i doświadczenia, bazując na treści raportu i jego uzupełnionej części.

Zdaniem jednak sądu pozytywne decyzje wydane w sprawie niniejszej należy ocenić jako zdecydowanie przedwczesne, a tym samym naruszające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności art. 84 k.p.a. wymagający sięgnięcia do wiadomości specjalnych, gdy są wymagane. Skoro bowiem RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w ochronie środowiska, a jego negatywne uzgodnienie jest traktowane w orzecznictwie jako stanowczo wiążące dla organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej – to podważenie tego stanowiska w ramach kontroli instancyjnej, zwłaszcza gdy jest ono konsekwentnie negatywne mimo przedstawianych kolejnych uzupełnień raportu - nie powinno być oparte wyłącznie o wiedzę organu. Organ nie jest podmiotem wyspecjalizowanym na kształt specjalizacji RDOŚ, nie posiada wiedzy równie fachowej jak organ ochrony środowiska, która umożliwiałaby wiarygodne podważenie argumentów organu współdziałającego negatywnie ustosunkowującego się do warunków realizacji inwestycji.

Powyższy pogląd uwzględnia sytuacje, w których stanowisko negatywne RDOŚ budzi wątpliwości. Forsowanie również w takich przypadkach argumentacji o bezwzględnym związaniu negatywnym uzgodnieniem wykluczałoby jakąkolwiek możliwość jego weryfikacji i prowadziłoby do faktycznego bezwzględnego związania treścią postanowienia, które jest niezaskarżalne. Z uwagi jednak na to, że samorządowe kolegia odwoławcze orzekające w drugiej instancji w sprawach o środowiskowe uwarunkowania – mimo niewątpliwego doświadczenia w takich sprawach – wystarczającej fachowej wiedzy nie posiadają, zakwestionowanie negatywnego stanowiska RDOŚ wyłącznie w oparciu o własną wiedzę tego organu i treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obarczone dużym ryzykiem. Nie da się w takich przypadkach wykluczyć wydania decyzji środowiskowej na skutek błędnego ustalenia kluczowego elementu, tj. znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 (jeśli takiego obszaru dotyczy ocena środowiskowa). Nie da się więc wykluczyć, że dojdzie do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane ryzyko Kolegium w sprawie niniejszej podjęło, jednak było ono na tym etapie wyjaśnienia sprawy nieuprawnione a tym samym przedwczesne. Zwłaszcza w sprawie niniejszej wniosek taki znajduje uzasadnienie, bowiem tezy raportu są sprzeczne z tezami formułowanymi przez RDOŚ odnośnie niemalże każdego elementu wypowiedzi organu ochrony środowiska (w szczególności metodologii badań i ich wyników). Zdaniem sądu wszechstronna ocena obydwu tych stanowisk i rzetelne ustalenie czy inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływania na obszar Natura 2000 przekraczała wiedzę i doświadczenie Kolegium. W istocie też, z tych samych względów, przekraczała wiedzę i doświadczenie organu pierwszej instancji.

5. W ocenie sądu zakwestionowanie stanowiska RDOŚ przez organy obydwu instancji, w tym Kolegium, nie zostało też oparte na wyczerpującej analizie wszystkich wypowiedzi i konsekwentnego zachowania RDOŚ.

Organ odwoławczy zanegował postanowienie odmowne z 26 kwietnia 2022 r. wskazując następujące argumenty: tożsamość aktualnego stanowiska RDOŚ z uchylonym wcześniej postanowieniem odmownym tego organu z 19 kwietnia 2021 r.; nieprzedstawienie "w dalszym ciągu" dowodów na poparcie tezy o występowaniu na omawianym obszarze żerowiska orlika krzykliwego; nieustosunkowanie się do przedstawionych przez wnioskodawców dowodów (w tym wyników badań) przeczących stanowisku RDOŚ, w tym do stanowiska autorów raportu wielokrotnie uzupełnianego, w szczególności dokumentem "Uwarunkowania przyrodnicze w aspekcie potencjalnych zagrożeń dla środowiska planowanej inwestycji" złożonym we wrześniu 2022 r. Kolegium wskazało, że "stanowisko RDOŚ pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami", w szczególności niepotwierdzającymi kwalifikacji obszaru inwestycji jako obszaru żerowiska (występowania) orlika krzykliwego. Jednocześnie Kolegium w odpowiedzi na skargę wyraziło pogląd, zgodnie z którym zasada przezorności odnosi się do jeszcze niezbadanych potencjalnych skutków wpływu inwestycji na środowisko, a z takimi w przypadku funkcjonowania instalacji (farmy) fotowoltaicznej nie mamy do czynienia, gdyż następstwa jej działania są znane i możliwe do zidentyfikowania.

Zdaniem jednak sądu stanowisko Kolegium nie w pełni realizuje zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) odnośnie rzetelnego zbadania wpływu inwestycji na środowisko, w tym obszar Natura 2000.

Po pierwsze sąd zwraca uwagę, że zakwestionowane postanowienie odmowne RDOŚ z 26 kwietnia 2022 r. jest już drugim negatywnym stanowiskiem tego organu w sprawie, a jak wynika z wypowiedzi stron na przestrzeni całego postępowania – odnośnie tożsamej inwestycji już trzecim (pierwsze wydano w 2020 r., jednak wówczas inwestor prawdopodobnie wycofał wniosek). Co prawda postanowienie z 19 kwietnia 2021 r. zostało uchylone przez SKO, a stanowisko SKO podtrzymał tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 739/21, jednak nie może ujść uwadze – w kontekście zasady przezorności - konsekwencja RDOŚ w Białymstoku w wyrażaniu negatywnego stanowiska o warunkach środowiskowych realizacji tej konkretnej inwestycji.

Po drugie, zbyt powierzchowna jest ocena Kolegium o tożsamości postanowienia z 19 kwietnia 2021 r. i z 26 kwietnia 2022 r. Porównanie ich treści tożsamości tej nie potwierdza. Postanowienie RDOŚ z 2022 r. w większym zakresie akcentuje i omawia specyfikę bytowania i żerowania orlika krzykliwego (s. 4), formułuje dodatkowe zarzuty odnośnie metodyki badań autorów raportu (jako dotyczącej wyłącznie wyszukiwania rewiru lęgowego gniazda i zajętości rewiru, natomiast wykluczającą możliwość wyznaczania żerowisk, s. 4). Odnośnie zarzutu nierzetelności przeprowadzenia w raporcie inwentaryzacji przyrodniczej na poparcie swojego stanowiska RDOŚ powołuje pismo Instytutu Biologii Ssaków Polskiej Akademii Nauk Białowieża z 21 grudnia 2020 r. (s. 5). RDOŚ przywołuje również publikację niepowoływaną w postanowieniu z 19 kwietnia 2021 r. (Cenian 2009, s. 6 i 13), odwołuje się do zadań własnych oraz Dyrektora Białowieskiego Parku Narodowego i obowiązków tych organów do dbania na obszarze Natura 2000 o właściwy (korzystny) stan ochrony populacji przedmiotów ochrony tego obszaru, np. derkacza białego, orlika krzykliwego. Także RDOŚ szerzej i z uwzględnieniem nowego materiału dowodowego (vide pismo Białowieskiego Parku Narodowego z 4 kwietnia 2022 r. znak ZOP.036.27.2022) powołuje się na dane dotyczące lokalizacji gniazd i stref ochronnych orlika krzykliwego na terenie Parku w odległości do 5 km od terenu inwestycji, a także na temat zasiedlenia tych gniazd w latach 2020-2021 (s. 12). W konsekwencji RDOŚ zarzuca wręcz "moderowanie raportu w taki sposób, aby nie stosując się do racjonalnych dowodów, bez zachowania pełnego obiektywizmu, miał wykazać brak znaczącego negatywnego oddziaływania na przedmioty i cele ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska", w tym w szczególności na orlika krzykliwego" (s. 14). W konsekwencji uznać należy, że twierdzenie Kolegium o "w zasadzie tożsamości w swej treści" wydanych przez RDOŚ postanowień uzgodnieniowych jest prawdziwe wyłącznie w odniesieniu do wyniku końcowego uzgodnienia (negatywnego) ale już nie w odniesieniu do przemawiającej za nim argumentacji.

Po trzecie, sąd dostrzega podjęte i na etapie pierwszej, i na etapie drugiej instancji administracyjnej próby uzyskania od RDOŚ dodatkowego stanowiska odnośnie uzupełnianego raportu (przy pismach z 13 września 2022 r. oraz z 6 października 2022 r.). Nie pozostały one jednak bez odpowiedzi. Dwukrotnie RDOŚ odpowiedział pisemnie na ww. korespondencję (pisma z 28 września 2022 r. oraz z 28 października 2022 r., k. 312 i 335 akt adm.). Wskazał m.in., że "wniesione przez inwestora dodatkowe informacje nie wpływają na zmianę wydanego postanowienia z 26 kwietnia 2022 r." oraz że "ponownie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy", jednak stanowiska nie zmienia. Nie można zatem zgodzić się z kategoryczną oceną Kolegium, jakoby RDOŚ zupełnie pominął te nowe dowody. To, że RDOŚ w Białymstoku nie wzywał inwestora do udzielenia wyjaśnień dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia, po aktualizacji raportu w szczególności we wrześniu 2022 r., nie może wprost oznaczać, że organ uzgadniający pominął nową treść raportu. Stanowisko RDOŚ, w ocenie sądu, należy ocenić jako wyraz poglądu, iż aktualizacje raportu, w ocenie tego organu, nie wykazują zmniejszenia ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowanego realizacją inwestycji. Wskazać dodatkowo trzeba, że stanowczość i konsekwencja RDOŚ w odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji znalazła swój wyraz w skierowaniu do SKO w Białymstoku wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium (postępowanie zakończyło się decyzją odmowną z 16 czerwca 2023 r. znak 408.61/G-4/XIV/23, a postępowanie ze skargi na to rozstrzygnięcie pozostaje zawieszone przed tutejszym sądem w sprawie II SA/Bk 624/23 do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego).

Po czwarte, Kolegium zestawia negatywne stanowisko RDOŚ z "pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami" mającymi podważać stanowisko organu uzgadniającego. Nie dostrzega jednak, że owymi dowodami jest wyłącznie raport i jego uzupełnienia (innych dowodów potwierdzających stanowisko autorów raportu nie przedstawiono), a zasadniczy spór toczy się właśnie między autorami raportu i organem wyspecjalizowanym jakim jest RDOŚ. Obydwa podmioty formułują diametralnie odmienne stanowiska zarzucając sobie wzajemnie argumentację w ściśle określonym, z góry założonym kierunku. Odmawiając w tych okolicznościach stanowisku RDOŚ trafności i rzetelności, zdaniem sądu Kolegium powinno co najmniej rozważyć czy jako organ w tym zakresie niefachowy jest w stanie rozstrzygnąć spór we własnym zakresie. Wydaje się, że sięgnięcie w takiej sytuacji po opinię biegłego nie byłoby działaniem nadmiarowym.

Po piąte, zupełnie pominęło Kolegium kwestię obowiązywania na obszarze inwestycji zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 6 listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC200004 (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 3600 z późn. zm.). Teren inwestycji jest bowiem obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Białowieska", a orlik krzykliwy jako gatunek objęty tą ochroną został wprost wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 25, poz. 133 z późn. zm.).

Co prawda kwestia pominięcia treści planu zadań ochronnych była przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym (vide uzasadnienie decyzji SKO w Białymstoku z 16 czerwca 2023 r. znak 408.61/G-4/XIV/23) – ale wyłącznie w zakresie wystąpienia kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolegium stwierdziło w tamtym postępowaniu, w oparciu o treść art. 37 ust. 1 u.o.p., że sytuację regulowaną tym przepisem (gdy podjęto już działania sprzeczne z ustaleniami planu zadań ochronnych) można odnieść do sytuacji mającej miejsce w sprawie niniejszej, w której takich działań jeszcze nie podjęto. Wyprowadziło dalej z art. 37 ust. 2 u.o.p., że jeśli przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko lub przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 – to zarówno w przypadku, gdy działania sprzeczne z treścią planu zadań ochronnych już podjęto jak i wówczas, gdy dopiero mają być podjęte, są one dopuszczalne.

Nie może jednak ujść uwadze, że powyższa ocena została sformułowana w postępowaniu nieważnościowym "skoncentrowanym" wyłącznie na wadach kwalifikowanych rozstrzygnięć, natomiast decyzja kontrolowana w sprawie niniejszej została wydana w trybie zwykłym.

Nadto, przepis art. 37 ust. 2 u.o.p. dotyczy działań już podjętych sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych, podczas gdy w sprawie niniejszej mamy do czynienia z inwestycją planowaną w przyszłości. Skoro zaś regulacja art. 37 ust. 2 u.o.p. zakłada rozwiązanie wyjątkowe, nie powinno ono być wykładane rozszerzająco.

Dalej odnotować wypada, że przepis art. 37 ust. 2 u.o.p. zezwala na wydanie decyzji pozytywnej gdy przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Tymczasem w sprawie niniejszej takiego wniosku w chwili obecnej obronić nie sposób wobec podważenia wartości dowodowej raportu wskutek ustalenia niespełnienia warunku kwalifikacji przez kierującego zespołem autorów raportu.

Końcowo zaś nie można pominąć, że przepis art. 37 ust. 2 u.o.p. zezwala na wydanie decyzji pozytywnej (w razie sprzeczności działań z planem zadań ochronnych) także wówczas, jeśli spełnione są warunki z art. 34 u.o.p. Stosownie zaś do treści art. 34 u.o.p. właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 – pod warunkiem, że przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych. W sprawie niniejszej organy obydwu instancji ustaliły, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jako inwestycją w celu ochrony środowiska w rozumieniu przepisów unijnych). Jednak nawet jeśli podzielić taką kwalifikację inwestycji, nie jest to wystarczające do uznania, że zachodzą przesłanki z art. 34 u.o.p. W przepisie tym wyraźnie mowa jest o tym, że inwestycją mogącą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, która miałaby uzyskać zgodę RDOŚ, ma być inwestycja za którą przemawiają "wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych". Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 2888/21, interes publiczny w rozumieniu art. 34 u.o.p. ma mieć status nadrzędny o charakterze społecznym lub gospodarczym. Powinien mieć zatem charakter szczególny, by korzyści z niego płynące faktycznie miały charakter ogólnospołeczny. Rację ma natomiast Prokurator, że sporne przedsięwzięcie jest związane z realizacją głównie interesu indywidualnego, tyle że wykonanego metodami ekologicznymi. W przepisie art. 34 u.o.p. zdecydowanie nie chodzi tymczasem o interes prywatny, a chodzi o interes publiczny o charakterze kwalifikowanym – tzn. taki, który posiada charakter nadrzędny. Z takim nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Niezależnie od powyższego doprecyzować trzeba, że teren inwestycji jest objęty nie tylko fakultatywnymi ale wręcz obligatoryjnymi działaniami wymienionymi w planie zadań ochronnych. Działaniami tymi są: działanie obligatoryjne nr 26 "Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego (dopuszcza się zamianę gruntów rolnych na łąki i pastwiska)" – wdrażane na "Gruntach użytkowanych rolniczo stanowiących żerowisko gatunku"; działanie fakultatywne nr 27 "Przywrócenie ekstensywnej gospodarki łąkarskiej poprzez usunięcie drzew i krzewów, koszenie traw lub wypas" – wdrażane na "Trwałych użytkach zielonych stanowiących żerowisko gatunku". Z uwagi na to, że plan zadań ochronnych jest aktem prawa miejscowego (art. 28 ust. 5 u.o.p.), działania powyższe zakładają niejako "z urzędu" występowanie orlika krzykliwego na terenach ich podejmowania.

Dalej wskazać trzeba, że jednym z głównych dokumentów (opracowań), na które powołał się RDOŚ w postanowieniu odmownym jest Krajowy Plan Ochrony Orlika z 2016 r. Zgodnie z art. 57 u.o.p. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska opracowuje programy ochrony zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, zwierząt i grzybów; programy te zawierają: 1) opis sposobów prowadzenia działań ochronnych zmierzających do odbudowy populacji zagrożonych wyginięciem gatunków; 2) określenie czasu i miejsca wykonania działań ochronnych; 3) wskazanie odpowiedzialnego za wykonanie działań ochronnych; 4) informacje o kosztach i źródłach finansowania. Krajowy Plan Ochrony Orlika nie jest obowiązującym prawem, nie przyznaje nikomu żadnych uprawnień i jest jedynie postulatem mającym być realizowanym przez organ ochrony przyrody, rodzajem aktu planowania, który "wyznacza kierunki ochrony poszczególnych gatunków, dostarcza informacji o sposobach działań w tym celu" (vide K. Gruszecki, komentarz do art. 57 u.o.p., System Informacji Prawnej Lex, stan prawny na 17 marca 2024 r.). Jednocześnie jednak, jak wskazał RDOŚ, Krajowy Plan Ochrony Orlika z 2016 r. został przygotowany w oparciu o wiedzę ekspercką, uwzględniając ekologię oraz preferencje siedliskowe tego gatunku, a mapy zasięgu terenów żerowiskowych przygotowano w oparciu o wielogodzinne obserwacje terenowe w czasie całego sezonu lęgowego prowadzone przez ekspertów-ornitologów. Wynika z niego, że spadki populacji orlika, w tym w Puszczy Białowieskiej, są wywołane obecnie w szczególności pogarszaniem się warunków żerowiskowych, a stan zachowania siedlisk zależy od czynników oddziałujących na miejsce gniazdowania i żerowiska. W szczególności sztuczny element w środowisku (a takim niewątpliwie byłaby sporna farma fotowoltaiczna) wyłącza samą działkę jak i najbliższe otoczenie w promieniu około 250 m od granicy inwestycji.

W konsekwencji powyższego punktem wyjścia w sprawie niniejszej, wobec regulacji planu zadań ochronnych i treści dokumentów na kształt Krajowego Planu Ochrony Orlika, powinno być ustalenie, że orlik krzykliwy na spornym obszarze występuje (żeruje), a wyłączenie obszaru objętego obligatoryjnym działaniem ochronnym wpływa na stan jego populacji na tym obszarze. Podważyć to ustalenie mogłyby wyłącznie niebudzące żadnych zastrzeżeń dowody oraz brak podstaw do powoływania się na zasadę przezorności. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Po szóste, zaprezentowane przez Kolegium stanowisko za wąskim rozumieniem i zastosowaniem zasady przezorności (ograniczone wyłącznie do aktywności/działań, których skutki nie są znane ani rozpoznane i możliwe do zidentyfikowania) nie może być w pełni zaakceptowane w sprawie niniejszej. Natomiast powołanie się na zasadę przezorności przez RDOŚ (rozumianą w ten sposób, że inwestycja powinna gwarantować brak znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000) należy ocenić jako trafne.

Istota zasady przezorności (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm. – dalej: p.o.ś.) sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można było uznać, iż może być ono znaczące. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18). Zdaniem sądu kryteria niepełnej rozpoznawalności skutków realizacji inwestycji może spełniać również sytuacja, w której istnieje choćby potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. Uzasadnione jest wówczas zastosowanie instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności (por. wyroki z 3 sierpnia 2017 r., II SA/Po 1033/16 czy z 22 listopada 2023 r., III OSK 2888/21).

Zauważyć należy, że podczas rozprawy pełnomocnik Towarzystwa O. wskazał, że badań nad efektem olśnienia w przypadku orlików nie prowadzono. Już choćby wobec takiego oświadczenia trudno przyjąć, że skutki wpływu inwestycji (polegającej na umieszczeniu na około 1,5 ha powierzchni gruntu paneli fotowoltaicznych) na funkcjonowanie tego gatunku ptaka zostały w pełni rozpoznane.

XIV. W ocenie sądu powyższe uchybienia jako mające wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia prawa materialnego (art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.) oraz mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia prawa procesowego (art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. i w związku z art. 7 i art. 84 k.p.a.) – uzasadniają w sposób wystarczający uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji. Stwierdzone wady eliminują również konieczność szczegółowego analizowania poszczególnych argumentów stron. Oznaczałoby to bowiem wkraczanie przez sąd w dziedzinę wiadomości specjalnych, których sąd nie posiada i z których nieskorzystanie, w ocenie sądu, jest jedną z głównych wad postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej (oprócz uchybienia art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.). Dodać wypada, że w szczególności nie jest rolą sądu ocena czy obserwacje wykonane w celu sporządzenia raportu były na tyle precyzyjne, kompleksowe, fachowe i rzetelne, że podważają negatywne stanowisko RDOŚ wsparte treścią Krajowego Planu Ochrony Orlika z 2016 r., treścią planu zadań ochronnych i stanowiskiem Białowieskiego Parku Narodowego. Nie jest to możliwe bez sięgnięcia do wiedzy fachowej obiektywnego biegłego. Nie jest też rolą sądu rozważanie, czy uzasadnione i celowe oraz oparte na aktualnym stanie środowiska jest wprowadzenie i obowiązywanie planu zadań ochronnych w takim kształcie jak plan ten obowiązuje, skoro jest to akt sprawa miejscowego, a jego wprowadzenie było obligatoryjne (jak stanowi art. 28 ust. 1 u.o.p. "Dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych", a zgodnie z ust. 5 tego przepisu "Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000").

XV. Sąd również wskazuje, że nadanie biegu skargom w sprawie niniejszej i nieuwzględnienie wniosków o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a. wynikało z porównania daty wszczęcia niniejszego postępowania sądowego (3 kwietnia 2023 r., k. 35) oraz zawiadomienia SKO w Białymstoku o wszczęciu postępowania nieważnościowego (6 kwietnia 2023 r., k. 230).

XVI. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Dlatego sąd orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty te składają się wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł, wpis od skargi 200 zł i opłata skarbowa 17 zł (pkt 2 wyroku) oraz wpis od skargi 200 zł (pkt 3 wyroku).