Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Towarzystwa [...] w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 297/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. w B. i [...] Towarzystwa [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2023 r. nr 408.20/G-3/2/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 297/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. w B. i [...] Towarzystwa [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 24 lutego 2023 r. nr 408.20/G-3/2/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) dalej zwanej "ustawą środowiskową" odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Białowieża z 30 grudnia 2022 r. nr OŚr.6220.1.2021 ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej PV Z. o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb Białowieża, gmina Białowieża". Inwestycja położona jest w obszarze Obszaru Chronionego Natura 2000 Puszcza Białowieska PLC 200004, dla którego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 6 listopada 2015 r., ustalono tzw. plan zadań ochronnych. Sąd wskazał, że w planie tym w działaniach 26 i 27 przewidziano "A089 orlik krzykliwy Aquila pomarina" – działania obligatoryjne "zachowanie żerowisk gatunku" a działania fakultatywne - "przywrócenie ekstensywnej gospodarki łąkarskiej". Załącznik nr 7 do ww. zarządzenia przedstawia 11 arkuszy obrazujących umiejscowienie terenów, na których ww. działania mają być podjęte, a działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na arkuszu nr 8.

Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem przedłożone przez wnioskodawcę materiały na poparcie wniosku miałyby pełnić rolę kontrdowodu przeciwko treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wskazał, iż zdaniem skarżącego Stowarzyszenia na działce inwestycyjnej nr [...] występują orliki krzykliwe, podczas gdy raport zawiera odmienne wnioski. Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej nie jest – w ocenie Sądu I instancji – miejscem na rozstrzyganie tak zarysowanego sporu, ponieważ wymagałoby to oceny merytorycznej wiarygodności dwóch dowodów opartych o określoną metodologię badań i oceny wiarygodności jej wyników. Sąd dodał, że za wstrzymaniem wykonania decyzji nie może przemawiać odmowa uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przez RDOŚ, ponieważ organy obydwu instancji odmówiły postanowieniu tego organu waloru wiarygodności i oparcia na wszechstronnie rozważonych argumentach.

Zażalenie złożyło [...] Towarzystwo [...] w M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Taką okolicznością jest stanowisko zajęte w zakończonym postępowaniu administracyjnym przez specjalistyczny organ współdziałający - jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku. W postanowieniu tego organu z 26 kwietnia 2022r., o znaku WOOŚ.4221.14.2021.AS, znajdującym się w aktach sprawy stwierdzono jednoznacznie, że realizacja przedsięwzięcia będzie znacząco negatywnie oddziaływała na obszar sieci Natura 2000 "Puszcza Białowieska" (PLC 200004) - poprzez zniszczenie siedliska jednego z gatunków zwierząt, dla którego został ustanowiony ten obszar (orlika krzykliwego). Podkreślono, że RDOŚ – w przeciwieństwie do Wójta Gminy Białowieża i SKO w Białymstoku – z racji pełnionych przez niego zadań posiada wiedzę specjalistyczną. Towarzystwo zwróciło także uwagę na inne negatywne skutki wykonania zaskarżonej decyzji, związane z oddziaływaniem inwestycji m.in. na podlegające ochronie żubry, czy derkacze.

W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy A. i A.(2) K. wnieśli o odrzucenie zażalenia jako niezasadnego. Wskazali, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, a dopiero kolejne stadia procesu inwestycyjnego, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę, mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie wiąże się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie określonych obowiązków. Polemizując ze znaczeniem stanowiska RDOŚ podkreślili, że "decyzja" ta została uchylona przez SKO w Białymstoku, co było przedmiotem sprzeciwu skarżącego, oddalonego przez WSA w Białymstoku. Podkreślili, że trudno mówić o jakiejkolwiek wiedzy RDOŚ, poza administracyjną, jeżeli nie posiadał on własnej wiedzy, a opierał się na wiedzy zawartej w raporcie środowiskowym, który uznał za niewiarygodny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do wniosku uczestników o odrzucenie zażalenia należy wskazać, iż wniosek ten jest bezzasadny. Odrzucenie zażalenia jest następstwem jego prawnej niedopuszczalności, a nie niezasadności. W sprawie nie zaistniały przesłanki niedopuszczalności zażalenia, o których mowa w art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję."

Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OZ 612/22, LEX nr 3418929). Innymi słowy, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego (postanowienie NSA z 18 lipca 2023 r., III OZ 331/23, LEX nr 3591088).

Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż Sąd I instancji przedwcześnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe jest stanowisko, iż WSA nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia na analizie przedłożonych przez wnioskodawcę materiałów na poparcie wniosku, ponieważ byłoby to równoznaczne z oceną merytorycznej wiarygodności dowodów opartych o określoną metodologię badań i oceną wiarygodności jej wyników. Jakkolwiek prawdą jest, że w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej sąd nie analizuje zasadności skargi, to równocześnie sąd nie może zamykać wnioskodawcy drogi do udzielenia ochrony tymczasowej. Instytucja ta służy bowiem urzeczywistnieniu prawa do sądu, które musi być zapewnione jednostce także w praktyce. Stwierdzenie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, nie jest równoznaczne z zasadnością skargi. Skutkuje ono wyłącznie koniecznością udzielenia wnioskodawcy ochrony na czas postępowania sądowego, tak aby przyszły wyrok sądu mógł zostać wykonany i realnie wpłynąć na sytuację stron postępowania.

Zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "niebezpieczeństwo wystąpienia (...)" prowadzi do wniosku, iż zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. opiera się na uprawdopodobnieniu, a nie udowodnieniu wystąpienia wskazanych tam skutków (zob. podobnie postanowienie NSA z 13 sierpnia 2020 r., II GZ 192/20, LEX nr 3043371). Jednocześnie ocena spełnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie należy do sądu, a nie do organu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie wyznaczonym przesłankami wskazanymi w art. 61 p.p.s.a. i w przepisach szczególnych. Oceniając zasadność wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd uwzględnia zgromadzone dowody, którymi stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. mogą być nie tylko dokumenty przedstawione przez organ i znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, a także dowody dołączone do wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Jest to o tyle istotne, że w postępowaniu administracyjnym organ prowadzi postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, a nie do oceny skutków wykonania decyzji, które to skutki w zestawieniu z przesłankami z art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą niekiedy wymagać oceny okoliczności leżących po stronie wnioskodawcy, np. związanych z jego sytuacją majątkową. Tym samym sąd nie może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia, że wnioski zaprezentowane przez skarżącego są odmienne od zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i na tej podstawie odmówić zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.

W szczególności sąd winien był poddać analizie, jakie znaczenie przypisać należy stanowisku RDOŚ, który odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygając tę kwestię sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia opierającego się na powieleniu argumentacji organów obydwu instancji, które odmówiły postanowieniu tego organu waloru wiarygodności i oparcia na wszechstronnie rozważonych argumentach. Słusznie wywodzi żalące Towarzystwo, że już samo zaistnienie tegoż sporu, gdzie jedną z jego "stron" jest organ specjalistyczny (RDOŚ w Białymstoku), który odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań – może być istotną przesłanką na rzecz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej. W tym kontekście Sąd powinien przedstawić własne stanowisko, czy wątpliwości zgłoszone przez RDOŚ w sprawie świadczą o ryzyku wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wątpliwości te są tym bardziej istotne, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – RDOŚ w Białymstoku zwrócił się do SKO w Białymstoku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 24 lutego 2023 r. nr 408.20/G-3/2/2023 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Co prawda decyzją z 16 czerwca 2023 r. SKO w Białymstoku odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji (k. 226), jednakże okoliczność ta nie może mieć przesądzającego znaczenia pod kątem oceny spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powtórnie rozważy zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy ocenie ryzyka wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków uwzględniając całokształt materiału dowodowego, w tym przedstawione przez wnioskodawcę dowody jak i stanowisko RDOŚ w Białymstoku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.