Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 202/17 w sprawie ze skargi A. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...].01.2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 202/17 po rozpoznaniu skargi A. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 stycznia 2017 r. w pkt: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 3 stycznia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 200 zł.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący 3 stycznia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c, art. 22 lit. a i art. 24 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270, dalej jako: "ustawa"). Wniosek wpłynął do organu 5 stycznia 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w "zawiadomieniu" z 1 lutego 2017 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie załatwiony do 5 maja 2017 r. Wyjaśnił, że wydłużenie załatwienia sprawy wynika z jego złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący 14 marca 2017 r. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie 28 marca 2017 r. (data na stemplu pocztowym) skarżący złożył skargę na bezczynność w przedmiocie ww. wniosku z 3 stycznia 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Skarżący w piśmie procesowym z 28 kwietnia 2017 r. podał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w skardze i stwierdził, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwia jego bezczynności "w okresie od 5 stycznia 2017 r. do 30 marca 2017 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że decyzje wydawane przez organ na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 27 października 2017 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Dlatego też zwłoka, jakiej dopuścił się organ w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Tym samym przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 5 maja 2017 r., jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. Zdaniem Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu.

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem 18 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd.

Sąd podkreślił, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdził, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r.

Sąd uznał także, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim długotrwałość postępowania. W ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 200 zł.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy bezczynność ta nie wynikała ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ wyjasnił, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 3 stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem ww. ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto zarówno wniosek z 3 stycznia 2017 r., jak również skarga na bezczynność organu (wpływ do organu 29 marca 2017 r.) zostały wniesione przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (9 czerwca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (3 sierpnia 2017 r.);

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokośc powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację przedstawiającą zasadność powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skarge kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., podważając dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się art. 149 § 2 p.p.s.a., kwestionując wymierzoną organowi grzywnę. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu grzywny organowi zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. powołano wprawdzie art. 154 § 6 p.p.s.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność przywołania powyższego przepisu nie dawała podstaw do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 200 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 3 stycznia 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11; 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.