Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]stycznia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.L. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych).

A. L. w dniu [...] stycznia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c, art. 22 lit. a i art. 24 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 5 stycznia 2017 r.

Wnioskodawca we wniosku poprosił również o informowanie go podjętych przez organ czynnościach procesowych związanych z jego wnioskiem.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w "zawiadomieniu" z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zostanie załatwiony do dnia 5 maja 2017 r. Wydłużenie załatwienia sprawy wynikało z jego złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy

W dniu 14 marca 2017 r. (data na stemplu pocztowym) A. L. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 28 marca 2017 r. (data na stemplu pocztowym) skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę na bezczynność w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Skarżący w skardze zarzucił organowi, że naruszył określone w niej przepisy postępowania i wniósł o "dokonanie kontroli postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji (...), zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania (...), zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, (...) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (...), wymierzenie organowi grzywny (...), zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu na przeanalizowanie stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.".

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2017 r. podał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w skardze i stwierdził, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwia jego bezczynności "w okresie od 5 stycznia 2017 r. do 30 marca 2017 r."

Skarżący do pisma procesowego do Sądu załączył kserokopie pism przesłanych mu przez organ do wiadomości kierowanych do innych organów. Pisma te zostały przesłane w okresie od 30 marca 2017 r. do 18 sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.).

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 marca 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do 27 października 2017 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajduje się co prawda zawiadomienie skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 5 maja 2017 r, jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. W ocenie Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem w dniu 18 sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd.

Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd, na podstawie ww. przepisu, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie określonym w pkt 1 wyroku. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania.

W ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 200 zł (słownie: dwustu złotych) na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.