Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania oddala skargę w całości.

W związku z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z dnia 8 kwietnia 2015 r., informującej o samowolnym wykonaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie montażu grzejnika w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym nr 24 w budynku położonym przy ul. [...] w K..

W dniu 14 maja 2015 r. PINB przeprowadził oględziny przy udziale m.in. inwestorki, tj. K.M. właścicielki lokalu mieszkalnego nr 24. W ich toku stwierdzono, że w lokalu nr 24 zamontowano grzejnik włączony do pionu łazienkowego ostatniej kondygnacji (dokumentacja projektowa nie przewidywała montażu grzejnika) oraz że w łazience lokalu nr 15 lokator zmienił miejsce lokalizacji swojego grzejnika oddalając go o około 1,5 m od pionu. W obecnym stanie po włączeniu grzejnika w lokalu nr 24, grzejnik w lokalu nr 15 przestaje grzać. Mając na uwadze powyższy stan rzeczy PINB stwierdził, że w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nie ma podstaw do weryfikowania sprawności działania poszczególnych urządzeń montowanych w obiektach budowlanych i w efekcie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie montażu grzejnika w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym nr 24 w budynku położonym przy ul. [...] w K..

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "P." od tej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 9 lutego 2016 r. PINB ponownie przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdzono, że została wykonana przebudowa instalacji centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych: nr 15 - poprzez przesunięcie grzejnika w łazience w poziomie o około 1,5 m oddalając go od pionu, nr 24 - poprzez zamontowanie dodatkowych grzejników w łazience oraz pomieszczeniu nieużytkowym, przebudowanym na pokój przy istniejącym lokalu mieszkalnym. PINB stwierdził, że powyższe roboty nie zostały poprzedzone zgodą właściwego organu i ich jakość budzi wątpliwości wobec zgłaszanych problemów z funkcjonowaniem instalacji c.o. w lokalu nr 15. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "Pr. bud."), nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych nr 15 i 24 znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w K..

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła zobowiązana Spółdzielnia oraz Z. M., rozpatrzeniu których D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "K.p.a.") uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 listopada 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane na instalacji c.o. wykonane zostały bez wymaganej prawem akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z czym PINB musi zebrać materiał dowodowy, który pozwoli mu podjąć dalsze kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, w tym być może do legalizacji wykonanych robót budowlanych. W badanym przypadku, PINB przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje nie ma możliwości dokonania samodzielnej oceny poprawności wykonania robót budowlanych. Co prawda nie są one nadto skomplikowane, lecz ich ocena pod kontem funkcjonowania całości instalacji, na której je wykonano, jest już zadaniem czasochłonnym i skomplikowanym. PINB nie ma natomiast podstaw, aby jakość wykonanych robót uznać za nie budzącą wątpliwości. W toku postępowania ustalono bowiem, że po wykonaniu robót dochodzi do zakłóceń w działaniu instalacji c.o. w budynku. W kwestii wyznaczenia terminu DWINB mając na uwadze fakt, że termin wyznaczony przez PINB upłynął, postanowił wyznaczyć go na nowo orzekając jak w sentencji. Określony niniejszym postanowieniem termin jest - w ocenie organu - wystarczający na sporządzenie i przedłożenie oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych.

Mając natomiast na uwadze argumentację zawartą w zażaleniu Spółdzielni Mieszkaniowej, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Pr. bud. obowiązek przedstawienia takiego opracowania organ nadzoru budowlanego może nałożyć nie tylko na inwestora robót, ale również na innych uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Uznaniu organu administracji publicznej pozostawiono zatem do kogo w konkretnym przypadku skierować należy nakaz. W badanej sprawie Spółdzielnia zarządza przedmiotową instalacją c.o., a inwestorzy nie mają do niej dostępu jako całości, jak i ewentualnej dokumentacji wiążącej się z jej wykonaniem. Opracowanie żądanej ekspertyzy wiązać się będzie z koniecznością pełnego dostępu do wyżej wskazanych. Stąd też konieczność skierowania obowiązku do Spółdzielni Mieszkaniowej. Takie skierowania obowiązku sformułowanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. nie oznacza jednak, że ewentualne obowiązki z decyzji kończącej postępowanie w sprawie również będą do niej kierowane. Zwrotu poniesionych kosztów wiążących się z koniecznością przedstawienia opracowania Spółdzielnia dochodzić może na drodze cywilnej od sprawców robót budowlanych.

Co do zarzutów zgłoszonych przez Z. M. organ wyjaśnił, że PINB nie miał podstaw, aby odnosić się w przedmiotowym postanowieniu do kwestii wykonania ściany działowej. Jest ona bowiem przedmiotem odrębnego postępowania. Jeżeli natomiast chodzi o niedoręczenie stronie protokołu z przeprowadzonej kontroli, to organ nie był do tego zobowiązany. Nie przewidują tego bowiem przepisy art. 67-71 K.p.a. dotyczące sporządzania protokołów. Zgodnie natomiast z art. 73 K.p.a. strona postępowania ma prawo przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich w siedzibie organu i w obecności pracownika tego organu, kopii lub odpisów. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem dla organu wysyłania stronom części akt sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w K., zarzucając naruszenie przepisu art. 81c ust. 2 Pr.bud. i wnosząc w oparciu o ten zarzut o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że organ uznając, iż obowiązkiem wykonania ekspertyzy należy obciążyć skarżącą, nie podał w tym zakresie żadnych powodów swojej decyzji. Za uznanie nałożenia na Spółdzielnię tego obowiązku nie może być okoliczność posiadania całej dokumentacji dotyczącej instalacji c.o. i wykonywania zarządu tymi urządzeniami. Skarżąca może udostępnić każde dane lub dokumenty potrzebne osobie, która miałaby wykonać badania techniczne tej instalacji. Ponadto, skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania niniejszej sytuacji. To właściciele lokali w wyniku podjętych przez nich działań doprowadzili do niesprawności instalacji. Skarżąca nie zlecała przeprowadzania tych prac, a właściciele lokali 15 i 24 nie mieli pozwolenia na przeprowadzenie i ingerowanie w instalację c.o.. Brak jest zatem podstaw do nakładania obowiązku wykonania ekspertyzy instalacji c.o. na skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową. Wykonanie obowiązku nałożonego przez DWINB wiązałoby się z koniecznością obciążenia budżetu skarżącej, a co za tym idzie przede wszystkim ponoszenia kosztów przez osoby niebędące zaangażowane w spór. Obowiązek powinien obciążać osoby dopuszczające się naruszenia instalacji c.o..

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając legalność zaskarżonego do sądu postanowienia trzeba wskazać, że organy nie naruszyły prawa wydając postanowienie dowodowe w trybie art. 81c ust. 2 Pr.bud. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Stosownie do treści przywołanego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo skorzystały ze swojej kompetencji, nakładając na skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową kwestionowany obowiązek. Ponadto, organ – wbrew twierdzeniom skargi - szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia wskazał z jakich przyczyn nałożył na Spółdzielnię obowiązek, a nie na inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową instalacji c.o..

Podkreślić tutaj należy, że ustawodawca w przepisie art. 81c ust. 2 Pr. bud., jako podmioty na które można nałożyć obowiązki w nim określone, wskazuje uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obowiązek kierowany do podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 Pr. bud. nie ma charakteru ściśle osobistego. Zatem nie wygasa z chwilą zakończenia procesu budowlanego, lecz rozciąga się, przy spełnieniu w warunków określonych w jego pkt 1, 2 lub ust. 2 na właściciela lub zarządcę obiektu według stanu istniejącego w dacie prowadzenia postępowania. Generalnie, po zakończeniu inwestycji tylko właściciel obiektu lub jego zarządca władają rzeczą i są za jej stan odpowiedzialni i na nich spoczywa obowiązek zapewnienia obiektowi określonego przepisami prawa bezpieczeństwa oraz umożliwienia organom nadzoru realizacji jego kompetencji w szczególności dotyczących przeciwdziałania samowoli budowlanej. Sąd zauważa także, że art. 81c Pr. bud. wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata takiego obowiązku. W sytuacji zatem, gdy obowiązek może być nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować jego wykonanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 384/07, publ. Lex 510876). Jeżeli sprawa dotyczy budynku, w którym istnieje spółdzielnia mieszkaniowa obowiązek może być nałożony na tę spółdzielnię, tym bardziej – jak to wskazał organ odwoławczy - że Spółdzielnia zarządza instalacją c.o., a inwestorzy nie mają do niej dostępu jako całości jak i ewentualnej dokumentacji wiążącej się z jej wykonaniem, zaś opracowanie żądanej ekspertyzy wiązać się będzie z koniecznością pełnego dostępu do wyżej wskazanych. W toku postępowania ustalono, że po wykonaniu robót dochodzi do zakłóceń w działaniu instalacji c.o. w budynku. Wybór dokonany przez organ należało zatem uznać za uzasadniony.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.