Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 757/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 757/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W związku z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (zwanej dalej "Spółdzielnią") informującej o samowolnym wykonaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze wszczął postępowanie administracyjne w sprawie montażu grzejnika w pomieszczeniu łazienki w lokalu mieszkalnym nr [-A-] w budynku położonym przy ul. [...].

W toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że w lokalu nr [-A-] zamontowano grzejnik włączony do pionu łazienkowego ostatniej kondygnacji (dokumentacja projektowa nie przewidywała montażu grzejnika) oraz że w łazience lokalu nr [-B-] lokator zmienił miejsce lokalizacji swojego grzejnika oddalając go o około 1,5 m od pionu. W obecnym stanie po włączeniu grzejnika w lokalu nr [-A-], grzejnik w lokalu nr [-B-] przestaje grzać. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie montażu grzejnika w pomieszczeniu łazienki lokalu nr [-A-]. Jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W toku kolejnych oględzin w dniu 9 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonano przebudowę instalacji centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych: nr [-B-] - poprzez przesunięcie grzejnika w łazience w poziomie o około 1,5 m oddalając go od pionu, nr [-A-] - poprzez zamontowanie dodatkowych grzejników w łazience oraz pomieszczeniu nieużytkowym, przebudowanym na pokój przy istniejącym lokalu mieszkalnym. Roboty te nie zostały poprzedzone zgodą właściwego organu i ich jakość budzi wątpliwości wobec zgłaszanych problemów z funkcjonowaniem instalacji c.o. w lokalu nr [-B-]. W konsekwencji postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r. nr 21, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), organ nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych nr [-B-] i [-A-] znajdujących się w przedmiotowym budynku.

Na skutek zażaleń wniesionych przez Spółdzielnię i Z. M. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 listopada 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane na instalacji c.o. wykonane zostały bez wymaganej prawem akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego musi zebrać materiał dowodowy, który pozwoli mu podjąć dalsze kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, w tym być może do legalizacji wykonanych robót budowlanych. W badanym przypadku, organ pierwszej instancji przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje nie ma możliwości dokonania samodzielnej oceny poprawności wykonania robót budowlanych. Nadto organ wskazał także, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedstawienia takiego opracowania można nałożyć także i na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez Z. M. kwestii ściany działowej, organ wyjaśnił, że jest ona objęta odrębnym postępowaniem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że ustawodawca w przepisie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako podmioty na które można nałożyć obowiązki w nim określone, wskazuje uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obowiązek kierowany do podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru ściśle osobistego. Zatem nie wygasa z chwilą zakończenia procesu budowlanego, lecz rozciąga się, przy spełnieniu w warunków określonych w jego pkt 1, 2 lub ust. 2 na właściciela lub zarządcę obiektu według stanu istniejącego w dacie prowadzenia postępowania. Generalnie, po zakończeniu inwestycji tylko właściciel obiektu lub jego zarządca władają rzeczą i są za jej stan odpowiedzialni i na nich spoczywa obowiązek zapewnienia obiektowi określonego przepisami prawa bezpieczeństwa oraz umożliwienia organom nadzoru realizacji jego kompetencji w szczególności dotyczących przeciwdziałania samowoli budowlanej. Sąd zauważył także, że art. 81c ww. ustawy wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata takiego obowiązku. Jeżeli sprawa dotyczy budynku, w którym istnieje spółdzielnia mieszkaniowa obowiązek może być nałożony na tę Spółdzielnię, tym bardziej – jak to wskazał organ odwoławczy – że Spółdzielnia zarządza instalacją c.o., a inwestorzy nie mają do niej dostępu jako całości, jak i ewentualnej dokumentacji wiążącej się z jej wykonaniem, zaś opracowanie żądanej ekspertyzy wiązać się będzie z koniecznością pełnego dostępu do wyżej wskazanych. W toku postępowania ustalono, że po wykonaniu robót dochodzi do zakłóceń w działaniu instalacji c.o. w budynku. Wybór dokonany przez organ należało zatem uznać za uzasadniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia, kwestionując wydany wyrok w całości i zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, że obowiązek wykonania ekspertyzy winien obciążać osoby dopuszczające się naruszenia instalacji c.o.

W piśmie z dnia 22 marca 2017 r. Spółdzielnia oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to przeszedł do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje sam zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, aczkolwiek niepoparty właściwą argumentacją.

Zgodnie z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1); świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2). Natomiast w ust. 2 art. 81c cytowanej wyżej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż możliwość żądania informacji i dokumentów na podstawie art. 81c ust. 1 jest ograniczona zakresowo, albowiem informacje i dokumenty muszą być związane ze sprawami o jakich wspomina pkt 1 i 2 tej normy, a więc z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, ewentualnie świadczy o dopuszczeniu wyrobów budowlanych do obrotu. Natomiast uprawnienie do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz doznaje dalej idącego ograniczenia, gdyż musi się ono mieścić w odpowiednim zakresie – jakość wyrobów budowlanych, jakość robót budowlanych, stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc skorzystanie z niego uzależnione jest od istnienia uzasadnionych wątpliwości co jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie –Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania - wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1324/08 – publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niniejsze postępowanie, w którym zobowiązano skarżącą Spółdzielnię do przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy wszczęto ma skutek wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., która zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z żądaniem zajęcia stanowiska w sprawie cytat: " dokonanej samowoli budowlanej związanej z dołożeniem grzejnika c.o. w pomieszczeniu łazienki na II poziomie w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]" - koniec cytatu. Dokonanie tej czynności przez lokatora, jak podkreślono w złożonym wniosku z dnia 8 kwietnia 2015 r., spowodowało zakłócenie pracy pionu łazienkowego, powodując niedogrzanie grzejnika w lokalu nr [-B-]. Z kolei w toku postępowania rozpoznawczego ustalono, iż w lokalu nr [-B-], istniejący tam grzejnik został przesunięty w poziomie o około 1,5 m. oddalając go od pionu. To właśnie w tym zakresie prowadzono postępowanie przed organami nadzoru budowlanego określając go jako postępowanie w sprawie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w lokalach nr [-B-] i [-A-] w budynku przy ul. [...], w którym to postępowaniu zobowiązano skarżącą Spółdzielnię do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika wprost z akt administracyjnych, iż w ramach odrębnego postępowania prowadzone są czynności organów nadzoru budowlanego związane z przebudową pomieszczenia nieużytkowanego z przeznaczeniem na pokój przy istniejącym lokalu nr [-A-] przy ul. [...] –gdzie zamontowano dodatkowy grzejnik - patrz zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 lutego 2016 r.

Jednakże mając na uwadze okoliczności tej sprawy w ramach których zobowiązano skarżącą Spółdzielnię do przedłożenia w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane przedmiotowej ekspertyzy technicznej wykonanej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w lokalach mieszkalnych nr [-B-] i [-A-] znajdujących się w budynku przy ul. [...], uznać należy – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – iż same prace związane z zamontowaniem dodatkowego grzejnika w pomieszczeniu czy też jedynie dokonanie jego przesunięcia w pionie w pomieszczeniu mieszkalnym nie mogą być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, skoro nie wymagają ani pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia, albowiem nie są to prace związane z budową sieci cieplnej czy też przyłącza cieplnego o czym wspominają przepisy art. 29 ust. 1 pkt 19a ppkt d oraz pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jedynie informacyjnie wskazać tu należy, iż ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przyłączy. Niemniej jednak mając na uwadze ogólne uwarunkowania wskazać należy, iż przyłącze jest elementem, który spaja bądź - gdy działka jest niezabudowana - ma spajać ze sobą w przyszłości dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. W takiej sytuacji najlepszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie definicji przyłącza, jaką zaprezentował SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 marca 2006 r. III CZP 105/05. Stwierdził on, że przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne - instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Granica między obiema tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest więc z kolei elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Natomiast sam grzejnik będący elementem szeroko rozumianej instalacji centralnego ogrzewania nie może być uznany za przyłącze cieplne.

Tym samym charakter prac ocenianych w tej sprawie, a dotyczący zamontowania jednego grzejnika w pomieszczeniu, co już wyżej wykazano, objętego odrębnym postępowaniem administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego jak i przesunięcie istniejącego w pomieszczeniu mieszkalnym grzejnika, a więc zmiany jego lokalizacji, nie uzasadnia ingerencji organów nadzoru budowlanego, skoro prace te nie podlegają zgłoszeniu, jak też nie wymagają uzyskania pozwolenia budowlanego, stąd też nie ma możliwości by prowadzono postępowanie legalizacyjne czy też naprawcze w sprawie samowoli budowlanej, skoro nie można wykazać w tym zakresie naruszenia przepisów prawa budowlanego. Nie budzi tym samym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stosownie do posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikacji sprawności działania poszczególnych urządzeń montowanych w obiektach budowlanych. Powyższe działania leżą w kompetencji właściciela –zarządcy lokalu.

Dlatego też, w sytuacji gdy brak było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie montażu grzejnika w lokalu nr [-A-], jak i zmiany lokalizacji grzejnika w lokalu nr [-B-] w budynku przy ul. [...], to nie było również uzasadnionych podstaw do podejmowania działań w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane wobec Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, bowiem jak słusznie podniesiono to we wniesionym środku odwoławczym Sąd ten niewłaściwie zastosował art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie wniesionej skargi. Natomiast w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy należało uznać zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], za naruszające prawo z powodów wyżej przedstawionych, co w pełni uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółdzielni orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - pkt 3 sentencji wyroku.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.