Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla / spr. / Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Nr XXVIII/161/04 Rady Gminy w Zabierzowie z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice skargę oddala

Skarżący A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zabierzów Nr XXVIII/161/04 z dnia 15.04.2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Ruda, Więckowice.

Wskazany plan miejscowy zaskarżony został w całości, względnie w części, w zakresie postanowień § 27 ust. 2 wymienionej wyżej uchwały oraz w zakresie jej załącznika graficznego, w części w jakiej dotyczy działki nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) Art. 31. ust. l i 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie, polegające na zaniechaniu sporządzania oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz analizy wniosków w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) Art. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie polegające na ustaleniu, wbrew zasadom współżycia społecznego, niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach użytków rolnych objętych zaskarżoną uchwałą;

3) Art. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie polegające na ustaleniu, wbrew zasadom współżycia społecznego, niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia;

4) Art. l ust. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności i ustalenie niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach użytków rolnych objętych zaskarżoną uchwałą;

5) Art. l ust. 2 pkt 5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności i ustalenie niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej, a także ustanowienie obszaru usług publicznych - na działce nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia;

6) Art 2 ust. l Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art 32 ust l i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nic zastosowanie polegające na ustaleniu generalnej niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach wszystkich użytków rolnych, oznaczonych symbolem "RP", objętych zaskarżoną uchwałą oraz dowolnej klasyfikacji poszczególnych działek ewidencyjnych jako "RP" lub ;,M1"",M2","M3";

7) Art. 2 ust. l Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art. 32 ust. l i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nie zastosowanie polegające na ustaleniu obszaru Usług Publicznych na działce nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia w sytuacji, w której nie przemawia za tym żaden interes publiczny, a sąsiednie nieruchomości nic są obciążone takim ustaleniem.

8) Art. 6 ust. 4 pkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie zastosowanie polegające na nie uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z prawa własności gruntów skutkującego ustaleniem terenu Usług Publicznych na części działki nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia w sytuacji, w której nie przemawia za tym żaden interes publiczny, a sąsiednie nieruchomości nic są obciążone takim ustaleniem.

9) Art. l ust. 2 pkt3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie właściwe zastosowanie polegające na ustaleniu korytarza ekologicznego na czyści działki nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia w sytuacji, w której korytarz ten ograniczony jest z dwóch stron drogą publiczną, a z trzeciej strony płotem okalającym autostradę A4.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w całości, ewentualnie w części, w zakresie postanowień § 27 ust. 2 tej uchwały oraz w zakresie jej załącznika graficznego w części, w jakiej dotyczy działki nr [...] położonej w sołectwie Brzoskwinia. Nadto domagał się skarżący zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

1. Skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w sołectwie Brzoskwinia objętą wskazanym wyżej planem.

2. Skarżący posiada wyższe wykształcenie rolnicze (ukończone studia na Wydziale Biologii i Hodowli Zwierząt Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie). Stanowiąca jego właśność nieruchomość, ma powierzchnię [...] ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie Zabierzów.

3. W związku z planowanym rozszerzeniem zakresu prowadzonej produkcji rolnej, Skarżący dąży do wykorzystania swojej nieruchomości poprzez budowę koźlarni oraz siedliska.

4. Postanowienia planu miejscowego wykluczają możliwość nowej zabudowy zagrodowej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, dodatkowo przeznaczając cześć tej nieruchomości na cele usług publicznych, a cześć jako korytarz ekologiczny. Taki stan rzeczy nie znajduje, zdaniem A. M., żadnego uzasadnienia i dotyczy jedynie jego nieruchomości, podczas gdy wszystkie nieruchomości sąsiednie, nie są przeznaczone na cele publiczne.

5. Skarżący złożył wniosek o zmianę przeznaczenia swojej nieruchomości oraz zniesienie dotyczących jej ograniczeń, a także wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego prawa. Pomimo podjęcia tych czynności, możliwość pełnego realizowania prawa własności nadal jest ograniczona przez plan miejscowy. Zdaniem A. M., brak uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego dla takiego stanu rzeczy.

Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi A. M. podał, że plan miejscowy ogranicza jego uprawnienia właścicielskie. W przypadku braku planu miejscowego, mógłby wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z uwagi na rolny charakter gruntu, zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wykształcenie rolnicze, otrzymałby zgodę na planowaną budowę koźlarni oraz siedliska. Sprzyjającą okolicznością byłaby również wielkość tak powstałego gospodarstwa rolnego. Wobec treści planu, zamierzeń tych nie może jednak zrealizować, co powoduje, iż ma legitymację do wystąpienia ze skargą na podstawie przepisu art. 101 ust. l z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżący zaznaczył, iż w jego ocenie, zawarte w zaskarżonej uchwale, generalne wyłączenie dopuszczalności nowej zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej na wszystkich obszarach użytków rolnych, oderwane od umiejscowienia gruntu, stanowi naruszenie zakazu dyskryminowania obywateli w życiu gospodarczym. Postanowienia planu miejscowego dotyczą bowiem obszaru o bardzo zróżnicowanej strukturze oraz wykluczają możliwość rozpoczęcia nowej działalności rolniczej. Taki stan rzeczy narusza zasadę zróżnicowanego rozwoju oraz nic równoważy wymogów interesu publicznego i poszanowania prawa własności (uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05.02.2008r. sygn. akt II SA/Po 608/07).

A. M. wskazał, iż plan miejscowy wprowadza jedynie dwie kategorie terenów przeznaczonych na działalność rolniczą: "RP" - tereny użytków rolnych oraz "RU" - tereny obiektów i usług rolniczych, zajmujące nieznaczną cześć powierzchni objętej planem miejscowym. Dodatkowo, plan miejscowy ustanawia liczne tereny zabudowy jednorodzinnej - oznaczone na rysunku planu symbolami M1, M2 i M3 oraz tereny zabudowy jednorodzinnej oraz usług, oznaczone symbolami: M1U, M2U i M3U.

Na terenach zabudowy jednorodzinnej plan miejscowy dopuszcza lokalizację budynków gospodarczych związanych z działalnością rolniczą (§ 8 ust. 2 pkt 2 i § 9 ust. l pkt 3 planu miejscowego). Natomiast na terenach użytków rolnych nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej (§ 27 ust. 2 planu miejscowego). Skarżący wskazał, że założeniem planu miejscowego jest rozwój infrastruktury rolniczej na terenach przeznaczonych w pierwszej kolejności do zamieszkania, a jednocześnie kategoryczny zakaz tworzenia nowej infrastruktury rolniczej na terenach gruntów rolnych - niezależnie od ich umiejscowienia w strukturze gminy. Takie rozwiązanie nie służy realizacji żadnego celu ustawowego, tym samym przekracza kompetencje planistyczne gminy.

Przeciwko dopuszczalności rozwiązania, zgodnie z którym wszystkie grunty rolne na terenie gminy objęte zostały takim samym zakazem zabudowy zagrodowej przemawia również, zdaniem skarżącego, treść Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydanego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy). Zgodnie z tym Rozporządzeniem, współcześnie, plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje trzy kategorie terenów użytkowanych rolniczo, wyraźnie odróżniając tereny Rolnicze ("R") od terenów zabudów zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych ("RM"). Podobne rozróżnienie zawarte jest również w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji, należy w opinii skarżącego uznać, że postanowienia planu miejscowego, w zakresie, w jakim zabraniają lokowania nowej zabudowy zagrodowej na niemal wszystkich terenach rolnych objętych zaskarżonym planem narusza normę przepisu art. 3 Ustawy z dnia 7.07.1994 r. o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, zagospodarowanie terenu ograniczone jest zastosowaniem zasad współżycia społecznego. Nie sposób wskazać takiej zasady współżycia społecznego, która usprawiedliwiałaby wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej na wszystkich terenach rolnych na obszarze gminy. Natomiast właśnie zasady współżycia społecznego oraz interesy mieszkańców przemawiają przeciwko arbitralnemu ustanowieniu takich ograniczeń w sposób bezrefksyjny, w stosunku do wszystkich nieruchomości rolnych objętych planem miejscowym.

Zauważono, iż postanowienia planu miejscowego, w ten sam sposób naruszają również przepis Art. l ust. 2 pkt 5 Ustawy poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności i ustalenie niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej nieruchomości rolnych objętych planem miejscowym. Rozwiązanie takie, w sposób niewątpliwy ogranicza ekonomiczny potencjał tych terenów nie oferując w zamian żadnej wartości gospodarczej.

Skarżący wskazał, iż fakt, że zakaz lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej dotyczy w sposób niepodzielny niemal wszystkich nieruchomości rolnych objętych planem miejscowym, stanowi również naruszenie porządku konstytucyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie zauważyć, że założenia planistyczne zostały poczynione w sposób dowolny, ograniczający uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości o zupełnie odmiennych uwarunkowaniach planistycznych. Ustanowienie zakazu zabudowy zagrodowej w stosunku do każdej nieruchomości rolnej, bez względu np. na potencjał tej nieruchomości stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa. Na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z powołanego art. 32 ust. l Konstytucji (zob. uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn.. akt II SA/Gd 576/09).

Skarżący zauważył, iż zaskarżona uchwała przewiduje w stosunku do jego nieruchomości następujące ograniczenia przysługującego mu prawa własności: zakaz zabudowy zagrodowej, przeznaczenie części nieruchomości na cele usług publicznych, przeznaczenie innej części nieruchomości na korytarze ekologiczne.

Nie sposób, zdaniem A. M., wskazać żadnego uzasadnienia dla ustanowienia zakazu zabudowy zagrodowej w stosunku do całej działki nr [...]. W szczególności, przeciwko ustanowieniu takiego zakazu przemawiają zasady współżycia społecznego, interes społeczny oraz walory ekonomiczne tej nieruchomości.

Zgodnie z postanowieniem § 31 planu miejscowego "l. Wznoszenie nowej zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w terenach przeznaczonych na ten cel. 2. W całym obszarze objętym planem dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej i gospodarczej, a także jej rozbudowę, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrażania dla środowiska naturalnego." Zdaniem skarżącego, nie sposób wskazać, dlaczego istniejąca zabudowa zagrodowa może być rozwijana, niezależnie od potencjału gospodarstwa rolnego, której dotyczy, a stworzenie nowego gospodarstwa rolnego na Nieruchomości należącej do Skarżącego zostało z góry wykluczone.

Przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się również w sąsiedztwie żadnej z ustalonych w miejscowym planie "Stref ochrony najwyższych walorów krajobrazowych". Podkreślono, że w zakresie dotyczącym działki nr [...], zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję we własność skarżącego oraz niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego. W szczególności, brak jest wytłumaczenia, dlaczego zastosowanie tych właśnie rozwiązań najpełniej miałoby realizować wynikającą z art. l ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasadę zrównoważonego rozwoju, należycie równoważąc wymogi interesu publicznego i poszanowanie prawa własności.

W skardze podkreślono również, że nie sposób pominąć faktu, że ustanowienie na części nieruchomości skarżącego obszaru przeznaczonego na usługi publiczne nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nieruchomość skarżącego usytuowana jest pomiędzy drogą dojazdową, ogrodzeniem autostrady oraz lasem. Nie istnieje techniczna możliwość zrealizowania na tej nieruchomości obiektu użyteczności publicznej związanego z autostradą. Nieruchomość położona jest na końcu zabudowy mieszkalnej, daleko od centrum usługowego gminy. Nie istnieje zatem żadne zapotrzebowanie na realizowanie celów publicznych w okolicy działki nr [...]. Potwierdza to nie tylko fakt, że sąsiednie nieruchomości nie zostały w planie miejscowym przeznaczone na cele publiczne, ale również fakt, że przez 10 lat obowiązywania planu miejscowego, gmina nie podjęła prób zagospodarowania tej nieruchomości, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Skarżący A. M. twierdzi, że ustanowienie obszaru usług publicznych na części jego nieruchomości zostało podjęte nie tylko bez uwzględnienia struktury własnościowej, ale również w sposób niecelowy, nieproporcjonalny do zamierzonych celów oraz dyskryminujący jego prawo własności, w stosunku do uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiednich, które nie zostały objęte podobnymi ograniczeniami.

Jako nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności uznał skarżący również ustanowienie korytarza ekologicznego na działce [...]. Zdaniem skarżącego, nie sposób bowiem wskazać, czemu ma służyć korytarz ekologiczny ustanowiony pomiędzy ogrodzeniem autostrady, lasem oraz drogą asfaltową. Oczywistym wydaje się, że jakiekolwiek migracje zwierząt (którym mogłaby przeszkadzać zabudowa zagrodowa) w bezpośredniej bliskości autostrady są mało prawdopodobne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, podając następujące argumenty:

- działka skarżącego nr [...] w Brzoskwini została w formie darowizny przekazana skarżącemu przez jego ojca – M. M. Obdarowany zdawał sobie sprawę z "historii planistycznej" spornej działki.

- ustalenia planu w pełni realizują zamierzenia inwestycyjne rodziców skarżącego;

- skarżący może złożyć wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia działki nr [...] do będącego w trakcie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brzoskwinia. Przystąpienie do jego sporządzania ma nastąpić we wrześniu 2014 r.

W zakresie naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (zaniechanie sporządzenia oceny zmian miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego oraz analiz wniosków zmian planu), gdyż przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżania planu uchwalonego w 2004 r. wskazano, iż Rada Gminy Zabierzów podejmowała stosowne uchwały wynikające z analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że poprzednik prawny skarżącego – M. M. złożył w dniu [...] stycznia 2000 r. wniosek dot. działki nr [...] w Brzoskwini odnoszący się do przeznaczenia m.in. tej działki na cele budownictwa jednorodzinnego i pod zabudowę o charakterze szkoleniowo-wypoczynkowym z terenami zielonymi. Ponowny wniosek odnoszący się do przeznaczenia wskazanej działki M. M. złożył w dniu [...] stycznia 2000 r. Żądał wówczas przeznaczenia działki jedynie pod zabudowę o charakterze szkoleniowo-wypoczynkowym z terenami zielonymi. Organ wskazał, że ten wniosek M. M. został uwzględniony częściowo, gdyż zaproponowany sposób zagospodarowania został dopuszczony w pasie przylegającym do istniejącej drogi.

Dodano również, iż niewielki pierwotnie procent powierzchni działki nr [...] przeznaczony w planie pod tereny usług publicznych był powodem niezadowolenia B i M M. W proteście z dnia [...].10.2001 r. zgłosili oni aby na przedmiotowej działce o glebach niskiej jakości, teren usług publicznych (UP) zajmował min. [...]. Burmistrz gminy wskazał, że protest ten został uwzględniony, co wynika m.in. z. uchwały Rady Gminy Zabierzów nr LV/569/02 z dnia 5.04.2002 r.

Zdaniem organu, powyżej wskazane okoliczności dowodzą, iż zaskarżony obecnie plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnił roszczenia i wnioski poprzedniego właściciela działki nr [...] w Brzoskwini odnośnie do jej przeznaczenia.

W zakresie naruszenia art. 3 ustawy z 1994 r. (niedopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy wbrew zasadom współżycia społecznego) zauważono, iż ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 1988 r. wynikała niedopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy.

Nadto wskazano, iż w odniesieniu do działki nr [...], w 2009 r. ówczesny jej właściciel wniósł uwagi do zmiany studium o wyznaczenie na terenie całej działki obszaru intensywnej urbanizacji i przekwalifikowanie jej na tereny usługowe. Ta uwaga została częściowo uwzględniona – zarządzeniem Wójta z dnia [...].12.2009 r. – w zakresie przeznaczania działki na obszary usługowe. Nie została uwzględniona w zakresie powiększenia obszaru intensywnej urbanizacji. M. M. zanegował przeznaczenie w studium południowo-wschodniej części działki nr [...] na tereny mieszkaniowe, a żądał ustanowienia tam terenów usługowych. Powyższe żądanie również zostało uwzględnione. Organ podkreślił, że realizował oczekiwania ówczesnego właściciel działki, co do jej przeznaczenia w aktach planistycznych. Nie świadczy to o działaniu wbrew zasadom współżycia społecznego.

Podkreślono, że zmiana wizji wykorzystania działki u aktualnego właściciela – nie może prowadzić do stwierdzenia, że jego interes został naruszony wiele lat po uchwaleniu planu.

Wójt Gminy wskazał, iż nie jest prawdą twierdzenie zawarte w skardze, że lokalizacja nowej zabudowy na terenie działki nr [...] nie jest możliwa. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części południowo-wschodniej tej działki, można realizować inwestycje zgodnie z oczekiwaniami ówczesnego właściciela działki tj. zabudowę szkoleniowo-wypoczynkową z terenami zielonymi. Istnieje także możliwość lokalizacji obiektów mieszkalnych i gospodarczych – jako elementów zabudowy zagrodowej pod warunkiem, że lokalizacja tych obiektów będzie niezbędna dla właściwego wykonywania działalności z zakresu funkcji podstawowej wskazanej w par. 11 ust. 1 uchwały.

Wskazano, iż nie wiadomo dlaczego przeznaczanie spornej działki pod "Usługi publiczne" skarżący odbiera jako ograniczenie jego prawa własności. To przeznaczenie jest zgodne z żądaniem poprzednika prawnego skarżącego (jego ojca), który we wniosku z dnia [...].01.2001 r. takiego właśnie przeznaczenia się domagał, i wniosek ten został częściowo uwzględniony (w pasie przylegającym do istniejącej drogi). Wskazano, iż uwzględniony został w procesie planistycznym interes indywidualny właściciela terenu.

Odnośnie do naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy z 1994 r. (za przeznaczeniem na potrzeby usług publicznych nie przemawia interes publiczny) – organ ponowił argumenty wskazane powyżej dodając, iż powyższe przeznaczenie terenu zgodne było też ze studium uwarunkowań z 1988 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Odnośnie natomiast wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że powyższy wymóg został dochowany (k. 16 a.s.). Jednocześnie sąd uznał, że skarga A. M. została wniesiona do sądu w terminie.

Nadto sąd przyjął, że skarżący w tej sprawie ma legitymację, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia powyżej wskazanej uchwały. W wyniku bowiem zawarcia w dniu [...].11.2013 r. umowy darowizny, A. M. stał się właścicielem działki nr [...] w Brzoskwini. Działka ta zaś znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Właściciel nieruchomości ma więc interes prawny w ochronie prawa własności do nieruchomości. Wskazana zaś uchwała, zdaniem skarżącego, narusza to prawo, w sposób zaprezentowany w skardze, a polegający na wykluczeniu lokalizacji nowej zabudowy na terenach użytków rolnych.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.04.2004 r. nr XXVIII/161/04, podjęta została na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139; dalej powoływana jako u.z.p.). Ta więc ustawa będzie miała zastosowanie do oceny legalności wskazanej uchwały Rady Gminy Zabierzów.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział niewłaściwy organ oraz aby naruszony został tryb postępowania przy sporządzaniu planu. Jakichkolwiek zarzutów w powyższym zakresie nie zgłaszał też skarżący A. M. zarówno w skardze, jak również w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na wykazaniu niezgodności z prawem par. 27 ust. 2 uchwały w sprawie wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis, w ustępie 1 stanowi, że tereny użytków rolnych ("RP") przeznacza się na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach. Kwestionowany zaś przez skarżącego ustęp 2 par. 27 przewiduje, że w terenach, o których mowa w ust. 1 nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej. Zdaniem skarżącego, tak określone przeznaczenie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem RP, zakazujące lokalizacji tam nowej zabudowy, w tym zagrodowej, narusza przepisy art. 3, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 4 pkt 4 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.

Analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, iż zarzuty te nie są usprawiedliwione, wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Należy na wstępie zauważyć, że wiążące ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania określonego terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 u.p.z.). Jest to wyłączne uprawnienie rady właściwej gminy, korzystającej w powyższym zakresie z tzw. władztwa planistycznego.

Stanowiąca obecnie własność skarżącego A. M. działka nr [...] położona w miejscowości Brzoskwinia, w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przeważającej części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem RP (użytki rolne), w pozostałej zaś części w terenach oznaczonych symbolem UP (usług publicznych). Jak wyżej wskazano, na terenach użytków rolnych wyłączona została dopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej. W ocenie sądu, tak ustalone przeznaczenie tego terenu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego gminy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wyznaczone w kontrolowanym planie miejscowym tereny użytków rolnych (RP), to tereny przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki rolnej. Gospodarka ta, wg lokalnego prawodawcy, ma być prowadzona na gruntach: ornych, łąkach, pastwiskach i sadach (par. 27 ust. 1 planu miejscowego). Specyfika zaś wskazanych wyżej rodzajów gruntów, uprawnia do stwierdzenia, że służyć one winny wyłącznie do prowadzenia na nich działalności rolniczej. Ustanowienie więc zakazu zabudowy na powyższych gruntach jest dopuszczalne, bowiem fakt ten usprawiedliwia rolniczy ich charakter i potencjalna możliwość wykorzystania. W tym kontekście, treść par. 27 ust. 2 planu miejscowego nie stanowi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z. Skoro bowiem kwestionowany przepis planu miejscowego odnosi się do gruntów ornych, łąk, pastwisk oraz sadów, to zakaz zabudowy takich terenów jest w pełni uzasadniony, bowiem uwzględnia i chroni walory ekonomiczne takiej przestrzeni. Tak określonego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem RP, nie można również ocenić jako naruszającego konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 i art. 65 Konstytucji RP). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 u.p.z. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, w pkt 1, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz (pkt 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zarzut skarżącego sprowadza się do twierdzenia, że wyłączenie zabudowy działki nr [...] narusza zasady współżycia społecznego. Wskazać jednak należy, iż po rządami ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazywano w piśmiennictwie, iż zasady współżycia społecznego jako forma oddziaływania na prawa i obowiązki obywateli w działalności z zakresu administracji publicznej budzi istotne wątpliwości. Zasady współżycia społecznego nie są tworem zdefiniowanym w prawie. Mają one charakter przesłanek faktycznych, opartych na motywach społecznych, założeniach ideologicznych, na odczuciach grup społecznych albo wybranych lub wyznaczonych zespołów itp. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano natomiast, w jaki sposób zasady współżycia społecznego miałyby być wyrażone w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Jest to istotne na tle treści art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawo zagospodarowania przestrzennego jest prawem administracyjnym. Prawa i obowiązki obywateli zatem są konkretyzowane w formach władczych lub w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego (tak: E. Radziszewski; Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; teza 10 do art. 3). Rola więc zasad współżycia społecznego w kontekście planowania i kształtowania (zagospodarowania) przestrzeni, nie była wyraźna na gruncie omawianej ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wskazówek w tym względzie nie sposób doszukać się w innych ustawach. Podkreślenia wymaga, że wywodzone z zasad współżycia społecznego, subiektywne odczucie skarżącego dotyczące oceny regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do jego działki, nie może być wystarczające dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto, patrząc na ocenianą kwestię również z perspektywy czasu, wskazać należy, iż powyższa przesłanka wyeliminowana została w obowiązującej obecnie ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. 2012 r., poz. 647).

Dla oceny kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego i zarzutów podnoszonych przez skarżącego istotne znaczenie ma także, akcentowana przez organ "historia planistyczna działki nr [...]" oraz zaawansowanie Gminy Zabierzów w uchwalaniu nowego planu miejscowego dla Brzoskwini. Wskazać bowiem należy, iż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki nr [...] jest wynikiem uwzględnienia przez organ planistyczny żądań i oczekiwań poprzedniego właściciela tej działki – M. M. – ojca skarżącego. We wnioskach dotyczącym zmian w planie miejscowym z dnia [...].01.2000 r. oraz z dnia [...].01.2000 r., a także z dnia [...].10.2001 r. domagał się poprzednik prawny skarżącego zmiany przeznaczenia jego działki. Żądania te organ planistyczny uwzględnił w treści obecnie obowiązującego planu. Zatem stwierdzić należy, iż aktualne przeznaczenie działki [...] w Brzoskwini, w pełni realizuje zamierzenia inwestycyjne rodziców A. M. Uwzględnienie zaś przez organ planistyczny żądań i oczekiwań właściciela nieruchomości odnośnie sposobu jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, nie może być, z perspektywy czasu oceniane jako podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Sama bowiem zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u nowego właściciela nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż jego poprzednik prawny (krewny w linii prostej) aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej, sama z siebie nie uprawnia do stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały (por. podobnie wyrok NSA z dnia 8.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; Lex nr 1152101).

Nadto zauważyć należy, iż z przesłanych przez organ dokumentów wynika, że przeprowadzona przez Wójta Gminy Zabierzów analiza aktualności planu miejscowego dotyczącego m.in. miejscowości Brzoskwinia wykazała, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.04.2004 r. nr XXVIII/161/04 jest, w istotnej części nieaktualny (por. par. 1 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Gminy Zabierzów Nr XLVIII/417/14 z dnia 25.07.2014 r.). Okoliczność ta spowodowała wdrożenie przez Wójta Gminy Zabierzów procedury mającej na celu uchwalenie nowego planu. Uchwałą bowiem z dnia 19.09.2014 r. nr XLIX/432/14 Rada Gminy Zabierzów postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Brzoskwinia w gminie Zabierzów. Powyższa okoliczność powoduje nie tylko niezasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 u.p.z. ale również wskazuje, iż obecne oczekiwania właściciela działki nr [...] w miejscowości Brzoskwinia, w zakresie odnoszącym się do sposobu jej zagospodarowania, znaleźć mogą odzwierciedlenie w trwającym już procesie planistycznym.

Mając powyższe na uwadze, sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) skargę oddalił.