Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1143/14 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/161/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. M. na rzecz Gminy Zabierzów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1143/14 oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części obejmującej sołectwa: [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. M., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr[...] , domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie w części w zakresie postanowień § 27 ust. 2 uchwały oraz w zakresie jej załącznika graficznego w części, w jakiej dotyczy działki nr [...] położonej w sołectwie[...] , a także zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 - dalej zwana: "u.z.p.") poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu sporządzenia oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz analizy wniosków w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 3 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na ustaleniu, wbrew zasadom współżycia społecznego, niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach użytków rolnych objętych zaskarżoną uchwałą,

3) art. 3 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na ustaleniu, wbrew zasadom współżycia społecznego, niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w sołectwie[...] ,

4) art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności i ustalenie niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach użytków rolnych objętych zaskarżoną uchwałą,

5) art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności i ustalenie niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej, a także ustanowienie obszaru usług publicznych - na działce nr [...] położonej w sołectwie[...] ,

6) art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie polegające na ustaleniu generalnej niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na terenach wszystkich użytków rolnych, oznaczonych symbolem "RP", objętych zaskarżoną uchwałą oraz dowolnej klasyfikacji poszczególnych działek ewidencyjnych jako "RP" lub "M1". "M2","M3";

7) art. 2 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie polegające na ustaleniu obszaru Usług Publicznych na działce nr [...] położonej w sołectwie [...] w sytuacji, w której nie przemawia za tym żaden interes publiczny, a sąsiednie nieruchomości nie są obciążone takim ustaleniem,

8) art. 6 ust. 4 pkt 4 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu uwarunkowań wynikających z prawa własności gruntów skutkującego ustaleniem terenu Usług Publicznych na części działki nr [...] położonej w sołectwie [...] w sytuacji, w której nie przemawia za tym żaden interes publiczny, a sąsiednie nieruchomości nie są obciążone takim ustaleniem.

9) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu korytarza ekologicznego na części działki nr [...] położonej w sołectwie [...] w sytuacji, w której korytarz ten ograniczony jest z dwóch stron drogą publiczną, a z trzeciej strony płotem okalającym autostradę A4.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w sołectwie [...] objętą wskazanym wyżej planem. Stanowiąca jego własność nieruchomość o powierzchni 7,14 ha przekracza średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie[...] . W związku z planowanym rozszerzeniem zakresu prowadzonej produkcji rolnej, skarżący dąży do wykorzystania swojej nieruchomości poprzez budowę koźlarni oraz siedliska. Postanowienia planu miejscowego wykluczają możliwość nowej zabudowy zagrodowej na nieruchomości stanowiącej jego własność, dodatkowo przeznaczając część tej nieruchomości na cele usług publicznych, a cześć jako korytarz ekologiczny. Taki stan rzeczy nie znajduje, zdaniem strony, żadnego uzasadnienia i dotyczy jedynie jego nieruchomości, podczas gdy wszystkie nieruchomości sąsiednie, nie są przeznaczone na cele publiczne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy[...] , wskazując na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze, wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, analizując akta planistyczne sprawy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział niewłaściwy organ oraz aby naruszony został tryb postępowania przy sporządzaniu planu. Także zarzuty zawarte w skardze okazały się być nieusprawiedliwione. Zwrócono uwagę, że stanowiąca obecnie własność skarżącego A. M. działka nr [...] położona w miejscowości[...] , w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przeważającej części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "RP" (użytki rolne), w pozostałej zaś części w terenach oznaczonych symbolem "UP" (usług publicznych). Na terenach użytków rolnych wyłączona została dopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu, tak ustalone przeznaczenie tego terenu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego gminy, bowiem wyznaczone w kontrolowanym planie miejscowym tereny użytków rolnych ("RP"), to tereny przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki rolnej. Gospodarka ta, wg lokalnego prawodawcy, ma być prowadzona na gruntach: ornych, łąkach, pastwiskach i sadach (§ 27 ust. 1 planu miejscowego). Specyfika zaś wskazanych wyżej rodzajów gruntów, uprawnia do stwierdzenia, że służyć one winny wyłącznie do prowadzenia na nich działalności rolniczej. Ustanowienie, więc zakazu zabudowy na powyższych gruntach jest dopuszczalne, bowiem fakt ten usprawiedliwia rolniczy ich charakter i potencjalną możliwość wykorzystania, a także uwzględnia i chroni walory ekonomiczne takiej przestrzeni. W tym kontekście, treść § 27 ust. 2 planu miejscowego nie stanowi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z. Tak określonego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "RP", nie można również ocenić jako naruszającego konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 i art. 65 Konstytucji RP).

W kontekście zarzutu naruszenia art. 3 u.z.p. Sąd stwierdził, że wywodzone z zasad współżycia społecznego, subiektywne odczucie skarżącego dotyczące oceny regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do jego działki, nie jest wystarczające dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647) wskazano, że powyższa przesłanka została wyeliminowana.

Sąd zauważył, że dla oceny kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego i zarzutów podnoszonych przez skarżącego istotne znaczenie ma także "historia planistyczna działki nr [...] " oraz zaawansowanie Gminy [...] w uchwalaniu nowego planu miejscowego dla sołectwa[...] . Wskazano, iż wynikające z miejscowego planu przeznaczenie działki nr [...] jest wynikiem uwzględnienia przez organ planistyczny żądań i oczekiwań poprzedniego jej właściciela – M. M. – ojca skarżącego. We wnioskach dotyczących zmian w planie miejscowym z dnia 28 stycznia 2000 r. oraz z dnia 31 stycznia 2000 r., a także z dnia 17 października 2001 r. poprzednik prawny skarżącego domagał się zmiany przeznaczenia powyższej działki. Żądania te organ planistyczny uwzględnił w treści obecnie obowiązującego planu, zatem aktualne przeznaczenie działki [...] w [...] w pełni realizuje zamierzenia inwestycyjne rodziców A. M. Uwzględnienie zaś przez organ planistyczny żądań i oczekiwań właściciela nieruchomości odnośnie sposobu jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, nie może być, z perspektywy czasu oceniane, jako podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Sama bowiem zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u nowego właściciela nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż jego poprzednik prawny (krewny w linii prostej) aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej, sama z siebie nie uprawnia do stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały.

Podniesiono nadto, że z przesłanych przez organ dokumentów wynika, iż przeprowadzona przez Wójta Gminy[...] analiza aktualności planu miejscowego dotyczącego m.in. miejscowości [...] wykazała, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w istotnej części nieaktualny (por. § 1 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr[...] ). Okoliczność ta spowodowała wdrożenie przez Wójta Gminy [...] procedury mającej na celu uchwalenie nowego planu. Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Rada Gminy [...] postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w gminie[...] . Powyższa okoliczność powoduje nie tylko niezasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 u.p.z., ale również wskazuje, iż obecne oczekiwania właściciela działki nr [...] w miejscowości[...] , w zakresie odnoszącym się do sposobu jej zagospodarowania, znaleźć mogą odzwierciedlenie w trwającym już procesie planistycznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), podniósł zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 1 w powiązaniu z art. 4 ust. 1 u.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w zakresie, w jakim Sąd I Instancji ustalił granice tzw. władztwa planistycznego gminy w kontekście przyjętych przez Radę Gminę [...] unormowań zawartych w treści planu zagospodarowanie przestrzennego uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2004 r.- uchwała Nr [...] (zwanego dalej planem miejscowym), a zwłaszcza w odniesieniu do § 27 ust. 2 planu miejscowego, w którym to zapisie sformułowany został zakaz nowej zabudowy zagrodowej na terenach o funkcji "RP", czyli przeznaczonych dla na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach (§ 27 ust. 1 miejscowego planu), bez dostrzeżenia, iż Rada Gminy w tym zakresie nadużyła swojego uprawnienia zawierającego się w pojęciu tzw. władztwa planistycznego, przy jednoczesnym zdezawuowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pojęcia "zasad współżycia społecznego", jako wyznacznika granicy uprawnienia właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów przy badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zakresu dopuszczalności ograniczenia prawa własności dokonanego przez organ sprawujący owo władztwo planistyczne, w szczególności polegającym na braku analizy, czy wprowadzenie zakazu zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych, o którym mowa w § 27 ust. 2 miejscowego planu, jest środkiem proporcjonalnym w zakresie celu tejże regulacji, jakim ma być ustalenie dla danego obszaru funkcji rolnej w miejscowym planie (określonej w § 27 ust. 1 miejscowego planu);

II. naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 i 4 u.z.p. polegające na ewidentnym przekroczeniu granic swobodnego władztwa planistycznego i niedostrzeżeniu granic proporcjonalności przy stanowieniu zakazów i ograniczeń w porównaniu do celów, którym ograniczenia te i zakazy mają służyć.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organów kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej przyznając, że w skardze kasacyjnej omyłkowo został wpisany art. 145 zamiast art. 147 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zasadniczo podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania norm prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia ich konsekwencji przez organ administracji (tzw. błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związane z wykazaniem błędu subsumcji może mieć miejsce, gdy w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny.

W przedmiotowej sprawie, w kontekście ustalonego stanu faktycznego, zarzuty wadliwej subsumcji norm art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej zwanej: "u.z.p.") oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie. Kasator nie wskazał bowiem właściwej drogi stosowania wskazanych w petitum skargi norm prawa materialnego. Z treści zarzutów, a także z ich uzasadnienia wynikają jedynie ogólne twierdzenia, wskazujące na subiektywny stosunek skarżącego do uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części obejmującej sołectwa:[...] . Natomiast nie zostało wykazane argumentacyjnie, jak - w jaki sposób doszło do naruszenia przez plan miejscowy realnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego.

Skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów przy badaniu przez Sąd Wojewódzki zakresu dopuszczalności ograniczenia prawa własności dokonanego przez organ sprawujący władztwo planistyczne, w szczególności polegającym na braku analizy, czy wprowadzenie zakazu zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych, o którym mowa w § 27 ust. 2 miejscowego planu, jest środkiem proporcjonalnym w zakresie celu tejże regulacji, jakim ma być ustalenie dla danego obszaru funkcji rolnej w miejscowym planie (określonej w § 27 ust. 1 miejscowego planu). Zarzut ten niewątpliwie dotyka kwestii kluczowej, tj. kompetencji planistycznej gminy, a zatem rezultat rozważań w tym zakresie odnosi się także do innych części skargi kasacyjnej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3), a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Regulację tę potwierdza art. 140 K.c., w myśl którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.z.p.. Upoważniały one gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mocą których ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, [w:] CBOSA). Jak wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 (OTK ZU 2001 nr 2 poz. 29): "swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest (...) absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. (...) Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z konstytucją. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności.".

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia.

Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą zatem w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia tego prawa. Konieczne jest, więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji RP wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Do ustawowych ograniczeń prawa własności należał przepis art. 33 u.z.p.. Stanowił on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (warto zauważyć, że niemal identyczną treść ma przepis art. 6 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jedynie zwrot: "przepisami prawa" zastąpiono zwrotem: "przepisami").

Nie jest możliwe żądanie ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. oraz art. 3 i 33 u.z.p.. Bowiem wszystkie ww. przepisy wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 64 ust. 3 i 4 w związku z art. 3 i 4 ust. 1 u.z.p., skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1882/04, LEX nr 188282).

Niewątpliwie struktura instytucji władztwa planistycznego stanowi przejaw realizacji testu proporcjonalności sensu stricto, gdzie organ ingerując w prawo własności dokonuje tego w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela mając na względzie pozostałe determinanty procesu planistycznego. W istotę władztwa planistycznego gminy, jak wskazano wyżej, wpisane jest bowiem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Nie budzi wątpliwości, że te interesy w przywołanym stanie faktycznym zostały przez Sąd Wojewódzki odpowiednio wyważone, gdyż działalność planistyczna zmierzająca do realizacji interesu publicznego od samego początku w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości skorelowana była z interesem indywidualnym (prywatnym), który należy w tym przypadku utożsamiać z jej poprzednimi właścicielami, a zatem rodzicami skarżącego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do rozwiązań dysfunkcjonalnych - nie do zaakceptowania w państwie praworządnym, bowiem w przypadku każdej zmiany właściciela nieruchomości należałoby badać zgodność jego oczekiwań z planem zagospodarowania. W rzeczywistości skoro osoba fizyczna decyduje się na zakup nieruchomości, bądź uzyskuje prawo własności na innej podstawie prawnej, to z faktu tego należy wywodzić, że jest jej znana sytuacja prawna gruntu w kontekście m. in. regulacji planu zagospodarowania przestrzennego. Wejście w posiadanie nieruchomości, a następnie oczekiwanie zmiany postanowień planu z uwagi na rzekomą sprzeczność z interesem prywatnym jawi się jako oczywiście bezzasadne żądanie, które w żadnym stopniu nie uwzględnia interesu publicznego. Nie ma ponadto racjonalnych i jakichkolwiek uzasadnionych podstaw wskazujących na naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, skoro w pełni była ona dostosowana do interesu prywatnego poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu publicznego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie miejscowy plan nie zezwala na prowadzenie działalności rolniczej w postaci zabudowy zagrodowej. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w drodze darowizny od swojego ojca kilkanaście lat po uchwaleniu planu miejscowego. Naruszenie interesu prawnego oraz obiektywnego porządku prawnego skarżący upatruje w tym, że organ planistyczny w drodze uchwalonego miejscowego planu nie realizuje potrzeb i zapatrywań jego, jako właściciela, który dopiero po nabyciu nieruchomości, zmienił koncepcję jej zagospodarowania. Na tej podstawie skarżący opiera zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. Tego zarzutu nie można podzielić. Trafnie bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obecne przeznaczenie działki zostało w istocie ukształtowane poprzez aktywny udział ówczesnego właściciela działki tj. ojca skarżącego. Należy mieć na uwadze, że żaden przepis prawa nie obliguje organów planistycznych do przewidywania skutków prawnych związanych z ewentualną prognozą zmiany zapatrywań właścicieli w zakresie późniejszego przeznaczenia ich gruntu - pierwotnie ukształtowanego w istocie przez nich samych przy udziale organu planistycznego. W takim przypadku właścicielowi przysługuje ewentualnie prawo żądania zmiany miejscowego planu w odpowiedniej procedurze. Pamiętać przy tym trzeba, że właścicielowi nieruchomości przysługiwały, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 ust. 1 u.z.p., a jeśli wartość nieruchomości uległa obniżeniu, roszczenia z art. 36 ust. 2 tej ustawy.

Strona skarżąca jednak uważa, że takie postępowanie organu, który uchwalając miejscowy plan w 2004 r. doprowadził do reglamentacji zabudowy na terenach o symbolu w planie "RP" stanowi naruszenie prawa jakie winno prowadzić do stwierdzenia nieważności planu. Z tą konstatacją nie można się zgodzić. Bezspornym jest, że w trakcie procedury planistycznej ojciec skarżącego złożył wniosek do projektu miejscowego planu w zakresie działek nr [...] w [...] żądając, aby ich przeznaczenie związane było z celami budownictwa jednorodzinnego oraz zabudowy o charakterze szkoleniowo-wypoczynkowym wraz z terenami zielonymi. Z materiału aktowego wynika, że w wykazie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , wraz ze sposobem ich rozpatrzenia w projekcie planu z dnia [...] grudnia 2000 r., w wierszu nr 105 odnotowany został wniosek z dnia 31 stycznia 2000 r., zgłoszony przez ojca skarżącego dotyczący działki nr [...] w[...]. Żądaniem wnioskodawcy było przeznaczenie tejże działki pod zabudowę o charakterze szkoleniowo-wypoczynkowym wraz z terenami zielonymi. Wniosek został uwzględniony częściowo w pasie przylegającym do istniejącej drogi. Dowodzi to, że w istocie organ planistyczny przestrzegając zasady zrównoważonego rozwoju oraz kryterium ładu przestrzennego, uwzględnił roszczenia poprzedniego właściciela w stopniu maksymalnym do założeń miejscowego planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem. Jego postanowienia oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach - koncepcji autorskiej. Zrozumiałym, więc jest pewne, wzajemne uzależnienie planów realizacyjnych poszczególnych inwestorów. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 u.z.p., prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą godzić te interesy, niekiedy wzajemnie sprzeczne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 u.z.p., muszą uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności jest jednym z wielu.

W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi przekroczenia granic władztwa planistycznego przez lokalnego prawodawcę, co tym samym doprowadziło do niemożności korzystania z nieuchomości przez skarżącego w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego. Strona skarżąca nie wzięła pod uwagę postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z roku 1998. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. zarząd gminy bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium musiało być przeprowadzone przed skierowaniem projektu planu do konsultacji zewnętrznych (opiniowania i uzgodnień). Należało zatem zwrócić uwagę na ustalenia ogólne, kryteria i przyjęty podział na obszary funkcjonalno-przestrzenne Gminy [...] zawarte w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że uchwałodawca przewidział rozległe przestrzenie zwartych kompleksów rolnych bez prawa zabudowy, oraz strefy wykluczające wszelką działalność inwestycyjną. Zatem nieuprawnione są twierdzenia kasatora jakoby niedopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej na terenach użytków rolnych świadczyła o nadużyciu władztwa planistycznego gminy, czy też szeroko pojętej nieproporcjonalnej ingerencji w sferę praw właścicielskich skarżącego.

Przepis art. 3 u.z.p. wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie, po pierwsze: prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny; po drugie: prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek. Środkiem ochrony mającym na celu obronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania terenu jest zarzut. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.p.: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.". Zarzut jako środek obrony jednostki, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z treści art. 24 ust. 3 u.z.p., który stanowi, że: "O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.". Zatem udział aktywny właściciela w kształtowaniu przeznaczenia miejscowego planu w trakcie procedury planistycznej normowanej przez u.z.p. wskazuje na kompromisowy sposób załatwienia sprawy przy kształtowaniu jego prawa własności. To z kolei wpływa na sposób wykonywania władztwa planistycznego gminy, które w tym zakresie wydaje się być zdecydowanie ograniczone, by nie powiedzieć wyłączone. Należy przy tym zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zasady współżycia społecznego stanowią klauzulę generalną. "Mają one charakter przesłanek faktycznych, opartych na motywach społecznych, założeniach ideologicznych, na odczuciach grup społecznych albo wybranych lub wyznaczonych zespołów itp.".

Nietrafne jest także stwierdzenie skarżącego jakoby to uchwałodawca nie zastosował art. 3 pkt 1 u.z.p., a konkretnie brak jego zastosowania doprowadził do ustalenia, wbrew zasadom współżycia społecznego, niedopuszczalności lokalizacji nowej zabudowy, w tym także zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w[...]. Ta teza w istocie przeczy wszystkim faktom, jakie zaistniały w przedmiocie ustanowienia skonkretyzowanego przeznaczenia działki o nr ew. [...] w obowiązującym planie miejscowym. Szeroko odniesiono się do faktów, jakie miały miejsce na etapie składania wniosków do projektu przedmiotowego planu, ich uwzględnienia, a następnie akceptacji ze strony właściciela składającego wniosek (ojca skarżącego). Akceptacja w przedmiocie przeznaczenia działki zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z miejscowego planu trwała 5 lat. Dopiero w roku 2009 ten sam właściciel działki nr [...] w[...] , w sytuacji możliwości składania uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wniósł o wyznaczenie na terenie całej działki nr [...] w [...] obszaru intensywnej urbanizacji oraz o przekwalifikowanie tejże działki na tereny usługowe. Przedmiotowa uwaga została uwzględniona częściowo przez Wójta Gminy [...] Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., tj. Wójt uwzględnił uwagę w zakresie zmiany przeznaczenia części działki na tereny usługowe, natomiast nie została ona uwzględniona w zakresie powiększenia obszaru intensywnej urbanizacji. Nadmienić należy, że ojciec skarżącego, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, a także podczas dyskusji publicznej, zanegował zaproponowane w projekcie zmiany Studium przeznaczenie południowo-wschodniej części działki nr [...] w [...] pod tereny mieszkaniowe, a wniósł o przeznaczenie terenu pod usługi co zostało uczynione. Tak więc zamierzenia inwestycyjne ówczesnego właściciela, wobec działki nr [...] w [...] do listopada 2013 r., (kiedy to doszło do zawarcia umowy darowizny), były realizowane przez akty planistyczne obowiązujące na terenie Gminy [...] w zgodzie z zasadami współżycia społecznego. Zmiana wizji w sposobie zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u obdarowanego po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes aktualnego właściciela (obdarowanego) został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez niego, wiele lat po uchwaleniu, przepisem planu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1933/11, LEX nr 1152101).

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że lokalizacja nowej zabudowy na działce nr [...] w [...] była niemożliwa, bowiem zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu w jej części południowo - wschodniej można realizować inwestycje zgodnie z oczekiwaniem inwestycyjnym ówczesnego właściciela przedmiotowej działki tj. można lokalizować zabudowę o charakterze szkoleniowo-wypoczynkowym wraz z terenami zielonymi, a także istnieje możliwość lokalizacji obiektów mieszkalnych i gospodarczych, które stanowią nieodłączne elementy zabudowy zagrodowej pod warunkiem, że lokalizacja owych obiektów będzie niezbędna dla właściwego wykonywania działalności z zakresu funkcji podstawowej wykazanej w § 11 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Określenie przeznaczenia działki skarżącego stanowi wyraz wyważenia pomiędzy interesami ówczesnego właściciela, a organu planistycznego. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo stwierdził, że nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, skutkującego stwierdzeniem nieważności miejscowego planu. Dokonał prawidłowej wykładni przepisów, a następnie prawidłowo je zastosował. Sąd wyraźnie uznał, że w sytuacji nieruchomości strony skarżącej, działanie organu planistycznego było zgodne z prawem i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności prawa miejscowego. Dokonał również prawidłowej weryfikacji stopnia ingerencji gminy w prawa właścicielskie, a co ważniejsze uznał ją za legalną - realizując przy tym w pełni zasadę proporcjonalności sensu stricto.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a