Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2550/11 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjno – wypoczynkowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2550/11 oddalił skargę P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjno-wypoczynkowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...]Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołań: Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Mazowieckiego oraz P. S. , od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazującej P. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie - działka o nr ew. [...] z obrębu [...] w Warszawie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż na w/w posesji skarżący wybudował budynek murowany, dwukondygnacyjny, z czego jedna kondygnacja jest z wejściem poniżej terenu (6 schodków w dół około 1 m), a nad nią kondygnacja z dwuspadowym dachem i balkonem. Drzwi wejściowe mają szerokość 80 cm, a budynek posiada wymiary: 4,86 m x 4,82 m, o wysokości 4,80 m. Według oświadczenia skarżącego powstał on w marcu 2009 r., nie jest zamieszkały, pełni jedynie funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną. Organ I instancji uznał, że tak wybudowany obiekt na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie stanowi altany, ani obiektu gospodarczego, które mogłyby być zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ustęp 1 punkt 4 Prawa budowlanego.

W skardze na decyzję z 27 lipca 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy obiekt zrealizowany przez skarżącego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] ma charakter obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała wcześniejszego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego wybudował on altanę na działce w rodzinnym ogrodzie działkowym o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych, co w świetle art. 29 ustęp 1 punkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. W przepisach Prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna pojęcia "altana". Występuje ono w art. 29 ustęp 1 punkty 2 i 4 w/w ustawy z tym, że budowa altan o wskazanych w tych przepisach wymiarach, usytuowanych poza terenem rodzinnych ogrodów działkowych, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie należy, zdaniem Sądu, wyciągać z przepisu art. 29 ustęp 1 punkt 4 Prawa budowlanego wniosku, że każdy obiekt, który powstanie na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, posiadający wymagane tym przepisem wymiary, stanowi altanę. Brak wiążącej definicji legalnej tego pojęcia powoduje, że kwalifikacji obiektu, zwanego altaną, należy dokonywać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów budowli, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W konsekwencji należy przyjąć, że każdy obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego i nie zwolniony ustawą od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlega wszelkim rygorom przewidzianym w Prawie budowlanym, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., IV SA 363/98).

Sąd w pełni podzielił argumentację organów obu instancji, które - definiując pojęcie "altany" - posłużyły się wykładnią z języka potocznego. Organ powiatowy wskazał w tym zakresie na stanowisko GUNB przyjmując, iż za "altanę" uznaje się niewielkie pawilony ogrodowe o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, nie związane trwale z gruntem, przeznaczone do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Organ odwoławczy stanął na zbliżonym stanowisku, że "altana", zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Według definicji zawartej w Internetowym Słowniku Języka Polskiego (www.sjp.pwn.pl) "altana" to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana, o ażurowych ścianach". Podobnie definiuje "altanę" Encyklopedia Internetowa (wikipedia.pl): "altana – lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, również niewielki plac zacieniony przez krąg drzew, ma za zadanie chronić przed deszczem i słońcem, miejsce spotkań i odpoczynku". Z kolei według Małego Słownika Języka Polskiego (PWN, Warszawa 1969) "altana" to "lekki, przewiewny budynek w ogrodach, obsadzony zwykle roślinami pnącymi, osłaniający przed deszczem i słońcem".

W ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt budowlany: murowany, o dwóch kondygnacjach, trwale związany z gruntem, o dwuspadowym dachu, z balkonem, w porównaniu z powyższymi definicjami "altany", pochodzącymi z różnych źródeł, z pewnością nie stanowi altany, którą można wybudować na terenach rodzinnego ogrodu działkowego bez uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli więc wzniesiony przez skarżącego obiekt nie jest altaną, to niezależnie od jego wymiarów i miejsca wzniesienia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, dokonując wykładni pojęcia "altana" na użytek przedmiotowej sprawy, należy zgodzić się z organami obu instancji, że przedmiotowy budynek nie jest tego rodzaju obiektem, co wynika nie tylko z interpretacji językowej (potocznej), ale również z wykładni systemowej przepisów. Zasadnie więc organy nie zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 48 ustęp 1 i 4 tej ustawy, uznając wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego za samowolę budowlaną, czyli zakończenie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, LEX nr 478287, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007). W związku z powyższym w trybie art. 48 ustęp 2 i 3 Prawa budowlanego organ I instancji dał skarżącemu możliwość zalegalizowania zaistniałej "samowoli budowlanej". Nie spełnił on jednak w wyznaczonym terminie zakreślonych postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r. obowiązków, co w oparciu o art. 48 ustęp 4 w związku z ustępem 1 Prawa budowlanego skutkowało decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja podejmowana na podstawie art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, co oznacza, że organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki, jeśli stwierdzona została samowola budowlana, a inwestor nie spełnił nałożonych na niego obowiązków (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r., II SA/GL 232/10, LEX nr 752712, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., II SA/Kr 922/10).

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że organy nadzoru budowlanego są związane przepisami Prawa budowlanego, a wymagane pozwolenia wydają właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd bez znaczenia pozostaje w przedmiotowej sprawie oświadczenie Prezesa ROD [...], że obiekt spełnia wszystkie wytyczne Polskiego Związku Działkowców, przez co nie może być uznany za domek letniskowy, czy też mieszkalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych ma zastosowanie tylko do członków ogrodu, którego dotyczy, nie jest natomiast aktem obowiązującym organy nadzoru budowlanego. Wychodząc z poczynionych wyżej ustaleń pojęcia "altany", bez znaczenia, według Sądu, pozostaje okoliczność, że obiekt wzniesiony przez skarżącego odpowiada wymiarowo przepisowi art. 29 ustęp 1 punkt 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 6 i 7 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze, bowiem podały prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz właściwie ustaliły stan faktyczny w sprawie, łącznie z zakwalifikowaniem obiektu wybudowanego przez skarżącego. Organy uznały, że nie jest to altana, czemu dały wyraz w przekonywujących uzasadnieniach swoich decyzji, a jednocześnie wskazały, że jest to budynek rekreacyjno-letniskowy, co wobec treści art. 3 punkt 1a Prawa budowlanego uzasadnia kognicję organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu powoływanie się skarżącego na słuszny interes obywatela, którego nie uwzględniły organy przy wydawaniu decyzji, nie jest zasadne wobec ustalenia, że inwestor w realiach przedmiotowej sprawy zinterpretował rozszerzająco wyjątek z art. 29 ustęp 1 punkt 4 Prawa budowlanego od zasady wynikającej z art. 28 ustęp 1 tegoż Prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – skargę oddalił.

Od powyższego wyroku P. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie w konsekwencji uznania przez Sąd, że wzniesiony przez skarżącego obiekt nie jest altaną, mimo spełnienia wszystkich przesłanek omawianego przepisu;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 6 i 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i niezastosowanie tj. przyjęcie, że organ prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego pomijając całkowicie słuszny interes skarżącego i obywateli;

4) naruszenie przepisu postępowania tj. przepisu art. 141 § 4 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie lub nie odniesienie się do niektórych zarzutów skarżącej, oraz zawarcie stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazująca P. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie - działka o nr ew. [...] z obrębu [...]

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – P. S. oparł skargę kasacyjną na obu wymienionych podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6, 7 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Główny zarzut skargi kasacyjnej zmierza do podważenia ustaleń organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co do tego, że sporny obiekt budowlany nie może być uznany za altanę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Jak z powyższego wynika zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku, na podstawie ustaleń organów administracji, jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy więc stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione. Zaskarżona decyzja poprzedzona została bowiem prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W szczególności nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że organy administracji orzekające w sprawie niniejszej nie uwzględniły słusznego interesu obywatela, czyli skarżącego a zarazem inwestora. Jak bowiem zauważył trafnie S. Rozmaryn: "Nie każdy więc interes, ale taki, który może być uznany za «słuszny» ma być brany pod uwagę. W ten sposób ustawodawca wprowadza tu dodatkowy moment oceniający. Wskazywać ma on zapewne na to, że chodzi o interes godny ochrony, interes legitime, niestojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 893-894). Tak samo za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bowiem logiczne i spójne, a ponadto zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) – pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Na akceptację zasługuje wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd, że w rozpoznawanej sprawie administracyjnej przepis ten nie znajduje zastosowania. Przedmiotowy obiekt budowlany nie może być bowiem zakwalifikowany jako altana w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie odwołał się do pojęcia altany jakie występuje w języku polskim, przytaczając definicje ze słownika języka polskiego oraz popularnej encyklopedii internetowej. W ustawie Prawo budowlane brak jest bowiem legalnej definicji altany. Z definicji przywołanych przez Sąd wynika, że pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Kr 1245/09, Lex nr 589150 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1021/06, Lex nr 308925). Takie rozumienie pojęcia altany akceptuje też orzekający skład NSA. Nie zasługuje tym samym na akceptację wykładnia pojęcia altany przeprowadzona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że skarżący wybudował budynek murowany, dwukondygnacyjny o wymiarach: 4,86 m x 4,82 m i wysokości 4,80 m. Natomiast według oświadczenia skarżącego, obiekt powstał w marcu 2009 r. i nie jest zamieszkały, lecz pełni funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną. Wbrew stanowisku skarżącego, trafnie Sąd I instancji przyjął, że dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest wystarczające, aby spełniał on ograniczenia wymiarowe określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu czy też jego konstrukcja, czyli to z jakiego materiału został zbudowany. Tak samo uzasadniona jest ocena Sądu I instancji, że bez znaczenia pozostaje w przedmiotowej sprawie oświadczenie Prezesa ROD [...], że obiekt spełnia wszystkie wytyczne Polskiego Związku Działkowców. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd, Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, wiążącym organy administracji publicznej – organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, trzeba też zauważyć, że w sprawie niniejszej nie miało rozstrzygającego znaczenia stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w zakresie rozumienia pojęcia altany, lecz jego wykładnia językowa dokonana przez Sąd na podstawie źródeł wskazanych w uzasadnieniu wyroku, choć jej wynik jest zbliżony w swej streści do stanowiska GUNB.

Wobec powyższego za trafną należy uznać ocenę organów nadzoru budowlanego, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że sporny obiekt nie może być uznany za altanę, lecz jest to w gruncie rzeczy budynek rekreacyjno-letniskowy, którego wzniesienie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na jego budowę.

Reasumując, skoro w sprawie nie odniosły zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego zmierzające do zakwestionowania przyjętej w sprawie niniejszej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku rekreacyjno-letniskowego, to sporny obiekt jako wymagający pozwolenia na budowę i wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, podlegał obowiązkowi rozbiórki, gdyż inwestor nie wykorzystał prawnej możliwości jego legalizacji. Wobec powyższego, za uzasadnioną należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organy nadzoru budowlanego podały prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwie ustaliły stan faktyczny w sprawie, w tym w zakresie kwalifikacji obiektu wybudowanego przez skarżącego, wskazując że jest to budynek rekreacyjno-letniskowy, czemu dały w przekonujący sposób wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji administracyjnych.

Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.