Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Burmistrzowi Gminy T. grzywnę w kwocie 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100); 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. O., za pośrednictwem poczty mailowej, w dniu 17 marca 2015 r. złożył wniosek do Burmistrza Gminy T. o udzielenie informacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie jako: "u.d.i.p.") i domagał się zwrotnej odpowiedzi w kwestii wodociągów i kanalizacji, a także umowy prywatyzacyjnej z dnia 25 maja 2007 r.

Pismem z dnia 13 lipca 2015 r. J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w udostępnieniu informacji publicznej, w zakresie informacji objętych punktem 2, 4, 6 i 7 wniosku. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie, że pomimo otrzymania pisma organu z dnia 30 kwietnia 2015 r. odpowiedź na przywołane punkty nie została mu udzielona. Za bezprawne uznał żądanie opłaty w kwocie 1 357,46- zł. za skan dokumentów bądź też w kwocie 683,24- zł. za wykonanie ich kserokopii, ustalonych w oparciu o zarządzenie Burmistrza Gminy T. z dnia [...]. Podniósł, iż organ mailowo w dniu 13 lipca 2015 r. poinformował o tym, iż wobec braku zmiany złożonego przez niego wniosku w zakresie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, wszczęte tym wnioskiem postępowanie skutkować będzie umorzeniem, na co wyraził sprzeciw oraz wysłał "przypomnienie" o nierozpoznaniu części złożonego w dniu 17 marca 2015 r. wniosku. Domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od przekazania akt i stwierdzenia, że blisko czteromiesięczna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny i zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2015 r., Burmistrz Gminy T. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na szeroki jej zakres, konieczność wyszukania i skanowania dokumentów oraz ustalił nowy termin jej przekazania, tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r., a więc nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W kolejnym piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. organ udzielił części żądanych informacji, która nie objęła punktów 2 i 4 wniosku oraz zaznaczył, że z uwagi na objętość opracowań dotyczących wyceny wartości Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. nie jest możliwe ich przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej, ale odpłatnie na nośniku CD bądź też w formie kserokopii. Zdaniem organu, konieczne jest dokonanie zmiany złożonego wniosku w zakresie sposobu i formy udzielenia informacji, ale skarżący nie zmienił sposobu jej udostępnienia. Skarżący ponowił w dniu 21 lipca 2015 r. żądanie udostępnienia informacji publicznej co zostało uznane za nowy wniosek w sprawie. W odpowiedzi na ten wniosek, po ponownej kwerendzie akt, skarżącemu udzielono odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2, 4 i 7 wniosku z dnia 17 marca 2015 r., a w zakresie pytania 6 powołując się na art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. wydano decyzję z dnia [...] Nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie sporządzenia w toku postępowania prywatyzacyjnego wycen oraz analiz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dodatkowo, decyzją z dnia [...] Nr[...], wydaną na podstawie art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poza 267 z późn. zm.), umorzono postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej dotyczącej prywatyzacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. w formie wskazanej we wniosku - drogą mailową, bowiem ich udostępnienie jest możliwe w innej formie, tj. do wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego w T. bądź też w formie plików zeskanowanych na nośnik CD, o czym skarżący został powiadomiony. W ocenie organu skarga jest nieuzasadniona, ponieważ skarżącemu udzielono odpowiedzi na wszystkie punkty wniosku zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy. Natomiast o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2015 r., IV SAB/G1 47/15). Nie jest zatem możliwe wymuszenie załatwienia sprawy w przypadku wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, gdy żądana informacja publiczna została przekazana skarżącemu na wskazany we wniosku adres email. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, co potwierdza uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. I OPS 6/08 (publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). Organ udzielił odpowiedzi w sposób wskazany we wniosku, ale po wywiedzeniu skargi na bezczynność, dlatego nie jest już możliwe zobowiązanie do ponownego jej udostępnienia, a więc przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku właściwego działania organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla jej dopuszczalności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. Co więcej, w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych-CBOSA).

Sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność ma przede wszystkim rozstrzygnąć, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i czy przepisy u.d.i.p. mają w sprawie zastosowanie oraz czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo, bowiem taka skarga ma chronić wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1510/11, również dostępne w CBOSA). Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p., przy czym zaznaczyć należy, że katalog tam wymieniony nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje zwrot "w szczególności", lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji.

Nie ulega wątpliwości, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o powyższą ogólną normę, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r. o sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 2036-2037/02 - wszystkie dostępne w CBOSA oraz piśmiennictwo: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, o ile jest w ich posiadaniu.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do jego pkt 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się również organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z art. 11a tej ustawy organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego należy m.in. wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy, określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej samej ustawy).

Bezspornie w rozpatrywanej sprawie organ, do którego skarżący skierował wniosek z dnia 17 marca 2015 r., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co więcej informacje o udostępnienie których wystąpił, mieszczą się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 3 lit. b) oraz pkt 5 u.d.i.p.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wynikające z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zobowiązują do powiadomienia o terminie, w jakim organ udostępni informację, dłuższym niż 14 dni, ale nie dłuższym niż 2 miesiące. Takie powiadomienie może być wielokrotnie kierowane do wnioskodawcy, o ile wniosek zostanie załatwiony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia jego otrzymania a nie zarejestrowania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, komentarz do art. 13, teza 2 i cytowana tamże literatura). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też niewydanie decyzji oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, publ. CBOSA).

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z treści art. 10 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Dokumentacja sprawy przedstawiona tut. Sądowi wraz ze skargą pozwala uznać, że do dnia wniesienia skargi, tj. 14 lipca 2015 r. (prezentata wpływu tego wniosku do Biura Obsługi Interesanta Urzędu Miejskiego w T.) zobowiązany organ nie załatwił sprawy, bowiem nie udzielił odpowiedzi na zagadnienia zawarte w punktach 2, 4, 6 i 7 wniosku skarżącego. Jednakże nie był wobec niego bezczynny, bowiem po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnił żądane informacje publiczne, ale już po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Wskazuje na to zarówno treść odpowiedzi na skargę, jak również analiza akt administracyjnych. Co prawda, w piśmie z dnia 13 marca 2015 r., organ powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wywiódł, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie może nastąpić w ustawowym terminie 14 dni ze względu na szeroki jej zakres oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Jednakże w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. udzielił informacji w kwestii punktu 2, 4 i 7 wniosku z dnia 17 marca 2015 r., a odnośnie jego punktu 6 wydał w dniu [...] decyzję administracyjną nr [...] Dodatkowo, pismem z dnia 10 lipca 2015 r. organ poinformował skarżącego o potrzebie złożenia nowego wniosku wobec braku możliwości udostępnienia informacji w formie e-mailowej, której domagał się skarżący. Następnie decyzją z dnia [...] Nr[...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, dotyczącej prywatyzacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. w formie wskazanej we wniosku, tj. drogą mailową.

Nie ulega jednak wątpliwości, że brak wymaganego ze strony organu działania przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin do załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd też mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez żadnej wątpliwości można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Udostępnienie wnioskowanej informacji już po złożeniu skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia, w którym organ załatwił sprawę, miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOS).

Zdaniem składu orzekającego, stwierdzone przekroczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (trwało od miesiąca kwietnia do lipca 2015 r.), dlatego na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku oraz uzasadnia wymierzenie grzywny w wysokości 200,- zł., jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., mając na uwadze, że powołane przepisy określają jedynie górną granicę wymiaru grzywny. Nie mniej jednak ocena charakteru udzielonej skarżącemu informacji wykracza poza kognicję Sądu w rozpoznawanej sprawie i może być przedmiotem ewentualnego badania w przypadku sądowej kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie przez organ żądanej przez skarżącego informacji już po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co orzeczono w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku.

Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (publ.: Lex nr 463487, jak i w CBOSA). Nadmienić przyjdzie, że uchwała składu 7 sędziów NSA posiada tzw. "ogólną moc wiążącą", wynikającą z art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a., w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100,- zł.