Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3497/14 w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Spółki jawnej w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3497/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej i nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki, jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżącej - A spółka jawna z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował Spółkę A o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia dyspozycji art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm. (powoływana jako: Prawo farmaceutyczne) w związku z powzięciem wiadomości dotyczących możliwości prowadzenia reklamy aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w C. przy ul. [...] oraz w W. przy ul. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w pkt 1 stwierdził naruszenie art. 94a ust.1 Prawa farmaceutycznego poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie A, zlokalizowanej w C. przy ul. [...], poprzez umieszczenie w witrynie ww. apteki napisów zawierających tekst: "[...] Ceny Hurtowe" oraz nakazał zaprzestanie jej prowadzenia na terytorium województwa mazowieckiego. W pkt 2 organ nałożył na spółkę: A karę pieniężną w wysokości 2.000 zł z tytułu powyższego naruszenia. W pkt 3 organ umorzył postępowanie w części dotyczącej kolportowania wydawnictwa zatytułowanego "Przewodnik cenowy pacjenta. C. Porównaj ceny leków w Twojej okolicy. Oszczędzaj z nami", a także w części dotyczącej apteki zlokalizowanej przy ul. [...] w W.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego w pkt 1 i 2. Wskazała, że posiada stosowne zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nr [...] wydane w dniu [...] lipca 2012 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, zgodnie z którym apteka działa pod nazwą "[...] Ceny Hurtowe".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego co do zakwalifikowania działalności polegającej na wywieszeniu w witrynie apteki napisów "[...] Ceny Hurtowe" jako prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki oraz jej działalności. Stwierdził, że nazwa apteki jest w tym przypadku hasłem reklamowym, które informuje o atrakcyjnych cenach obowiązujących w aptece, zachęcając do dokonywania w niej zakupów, co odpowiada definicji reklamy apteki wykształconej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według stanowiska organu fakt, iż prowadząc reklamę strona posługiwała się nadaną aptece nazwą nie zmienia powyższej kwalifikacji. Treść wywieszonych napisów informowała bowiem potencjalnych klientów o możliwości dokonania w tej aptece zakupu w cenach hurtowych.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego zarzucając organowi: naruszenie art. 94a ust.1 Prawa Farmaceutycznego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nazwa apteki jest reklamą apteki, a następnie poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że posługiwanie się nazwą, która została nadana zgodnie z przepisami, prowadzi niedozwoloną reklamę apteki; naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie Spółce prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą, do której używania posiada prawo; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Spółka argumentowała, że nazwa apteki "[...] Ceny Hurtowe", ani określenie umieszczone w witrynie "[...] Ceny Hurtowe" nie zachęca do nabycia konkretnych produktów z oferty apteki należącej do skarżącej. Podniosła ponadto, że powołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo nie odnosi się do kwestii nazewnictwa apteki, ale porusza kwestię umieszczenia obok nazwy określeń nawiązujących do niskich cen. W rozpatrywanej sprawie natomiast organ administracji wydał zezwolenie na prowadzenie apteki pod określoną nazwą, następnie utrzymuje, że posługiwanie się tą nazwą jest zakazane, gdyż stanowi niedozwoloną reklamę aptek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd zauważył, iż wobec braku legalnej definicji pojęcia "reklamy apteki" w Prawie farmaceutycznym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, zgodnie z którym reklamą jest działalność sprzedawcy polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do określonego zachowania się nabywcy, mające na celu zwiększenie jej obrotów. W przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zachęcenie do korzystania z jej usług oraz zwiększenia liczby przeprowadzonych przez nią transakcji lub ich wartości. Elementem charakteryzującym reklamę jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece. Z tej perspektywy, zwrot który znalazł się w witrynie apteki "Ceny Hurtowe" w istocie stanowi reklamę, bowiem zachęca do zakupu w tej właśnie aptece "nęcąc" niższymi cenami bowiem cena hurtowa oznacza cenę niższą od ceny detalicznej, a zamieszczenie wskazanego zapisu w witrynie ma na celu przyciągnięcie potencjalnych klientów/pacjentów.

Zdaniem WSA, zamieszczonego w witrynie zwrotu nie można jednak analizować i badać w oderwaniu od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W niniejszej sprawie znajdujący się w witrynie napis: "[...] Ceny Hurtowe" obejmuje oznaczenie rodzaju placówki oraz jej nazwę. Nazwa ta została zaakceptowana przez organ w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanym Spółce A z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...].

W tych okolicznościach Sąd przychylił się do stanowiska skarżącej wskazując, iż w demokratycznym państwie prawnym m. in. ze względu na zasadę praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a. a także ze względu na zasadę zawartą m. in. w art. 8 k.p.a., jest nie do przyjęcia aby organ jednym rozstrzygnięciem akceptował nazwę apteki i nie widział jej sprzeczności z zapisami Prawa farmaceutycznego, innym zaś nakładał karę pieniężną za użycie tej nazwy przyjmując, że stanowi ono naruszenie art. 94a ust. 1 tej ustawy. Według WSA, niespójność stanowiska organu w tym zakresie stanowi również o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchybienia organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych następstw dla strony, która działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści udzielonego przez organ zezwolenia. Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną. Organ, który w znanych sobie okolicznościach wydał decyzję wadliwą jest nią związany, do czasu jej zmiany w sposób prawem przewidziany.

W ocenie WSA, kwestia zgodności nazwy apteki z obowiązującym prawem powinna być rozstrzygnięta na etapie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki albo na etapie zmiany tego zezwolenia, polegającej na zmianie nazwy apteki. Natomiast w sytuacji, gdy organ zaakceptuje nazwę w stosownym zezwoleniu, to brak jest podstaw do karania podmiotu za używanie tej nazwy do momentu wyeliminowania z obrotu zezwolenia.

Z omówionych względów WSA uznał, że organ, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie mógł nałożyć na Spółkę obowiązku zaprzestania prowadzenia reklamy poprzez umieszczenie w witrynie apteki położonej w C. przy ul. [...], napisów zawierających tekst: "[...] Ceny Hurtowe" oraz ukarać spółki karą pieniężną za naruszenie art. 94a Prawa farmaceutycznego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok w całości, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie t.j. z 2016 r. poz.718 (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż strona prowadziła reklamę apteki i tym samym naruszyła obowiązujący zakaz reklamy aptek, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności w zakresie ustalenia, iż strona prowadziła reklamę apteki i tym samym naruszyła zakaz określony w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym działania strony naruszały zakaz reklamy aptek co powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty środka odwoławczego organ wskazał, iż działania podejmowane przez stronę polegające na takim oznakowaniu apteki, iż eksponowane jest hasło reklamowe "ceny hurtowe" stanowi naruszenie zakazu reklamy. Oznaczenie apteki jest postrzegane przez potencjalnych klientów jako zachęta do korzystania z usług tej apteki, która oferuje leki w niższych cenach. Strona jest uprawniona do używania nazwy apteki nadanej w zezwoleniu, jednakże może to robić w sposób, który nie powoduje naruszenia zakazu określonego w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Wprowadzając oznakowanie apteki strona nie musiała znakować jej w taki sposób, by uwydatnić hasła reklamowe zawarte w jej nazwie.

Organ zauważył, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji czyniąc elementem wzorca kontroli art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego w jego nieaktualnym brzmieniu. W uzasadnieniu wyroku powołał bowiem treść przepisu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r., podczas, gdy po nowelizacji zakaz reklamy powinien być szerzej rozumiany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podtrzymała stanowisko, że w witrynie apteki nie została zamieszczona reklama apteki, lecz jej nazwa. Strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obu przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuca się w niej zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności oceny wymagał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powołany przepis może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto natomiast, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). W takich bowiem przypadkach wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przeprowadzona analiza wykazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów skarga zasługuje na uwzględnienie. Umożliwiło to przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie.

Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, czy oparte zostały na podstawie formalnoprawnej, czy materialnoprawnej sprowadzają się w istocie do tego, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 94 a ust. 1 i art. 129 b ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez ich niezastosowanie.

Tak postawione zarzuty powodują konieczność zwrócenia uwagi na pewne uproszczenie, którym posługujemy się mówiąc o stosowaniu przez sąd administracyjny prawa administracyjnego materialnego. Istota uprawnień sądu administracyjnego koncentruje się bowiem na kontroli zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosował w rozpatrywanej sprawie.

W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpatrzenia nie ma wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Stan faktyczny przyjęty przez organ za podstawę rozstrzygnięcia nawet nie był przez stronę skarżącą kwestionowany.

Ponadto, w skardze kasacyjnej organ nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca jedynie uwagę, że w zaskarżonym wyroku powołany został przepis art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r., a więc według stanu prawnego nieadekwatnego do rozpatrywanej sprawy. Trafność tej uwagi - o czym będzie mowa - nie może stać się powodem uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie tylko dlatego, że nie znalazła swojego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zdaniem organu, o wadliwości zaskarżonego wyroku stanowi niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Skoro w ramach środka odwoławczego nie zarzuca się błędów w dokonanej wykładni prawa materialnego, to przyjąć należy, że stanowisko WSA, zgodnie z którym naruszeniem zakazu reklamy apteki zawartego w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest każde działanie, którego cel stanowi zachęcenie do korzystania z usług apteki, nabywania leków, a w ten sposób zwiększenie ich sprzedaży, nie zostało przez organ zakwestionowane.

Fakt, iż stanowisko to zostało przez Sąd pierwszej instancji zaprezentowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego, w którym zakaz prowadzenia reklamy był uregulowany w sposób węższy w stosunku do ukształtowanego przepisami nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696) nie dyskredytuje aktualności przywołanego poglądu Sądu pierwszej instancji również na gruncie art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego w nowym brzmieniu wskazującym, że zakaz reklamy powinien być szerzej, niż dotychczas interpretowany.

W tym kontekście, chybione okazały się także zarzuty środka odwoławczego wskazujące na niezastosownie przez Sąd pierwszej instancji art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego.

Podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, iż w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy - z uwagi na standardy demokratycznego państwa prawnego ukształtowane poprzez art. 2, 6, 7 i 8 Konstytucji RP - nieuprawnione było stwierdzenie naruszenia przez Spółkę art. 94a ust. 1 i nałożenie na nią z tego tytułu kary na podstawie art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie oznacza, iż przepis ten nie był elementem wzorca sądowej kontroli zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji, i w związku z tym w ogóle nie został przez ten Sąd zastosowany.

Z wywodu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badał zgodność działania organu z art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego z uwzględnieniem jednak zasad konstytucyjnych, których nota bene zastosowanie nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane - i dopiero w następstwie tego stwierdził, iż w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy wadliwe było nakazanie Spółce zaprzestania prowadzenia reklamy i wymierzenie jej kary.

Rozstrzygnięcie to ściśle koresponduje z niekwestionowanymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy, w której działanie Spółki polegało na umieszczeniu treści stanowiącej nazwę przewidzianą w zezwoleniu na prowadzenie apteki udzielonym przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, w witrynie apteki oraz na drzwiach, bezpośrednio nad informacją o godzinach otwarcia apteki - z uwzględnieniem określonej formy prezentacji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).