Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu w Staszowie z dnia 19 listopada 2014r. Nr LXIII/60/14 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Powiatu w Staszowie uchwałą nr LXIII/60/14 z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zmianami) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zmianami), w § 1 ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym:

1) rower lub motorower – 112zł

2) motocykl – 221zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 485zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 606zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 858zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1265zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1539zł

W § 2 ustaliła wysokość opłat za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym:

1) rower lub motorower – 19zł

2) motocykl – 26zł

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 39zł

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 51zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 73zł

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 135zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 199zł

W § 3 ustaliła wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdu wyszczególnionego w § 1 niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu uchwały powołano art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz wskazano, że w związku z ogłoszeniem przez Ministra Finansów w Monitorze Polskim w dniu 30 lipca 2014 r. (M. P. z 2014 r. poz. 632), obwieszczenia o obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawkach opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, należało je uwzględnić przy określaniu wysokości opłat na rok 2015. Koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztu dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjętych czynności załadunkowych i są uzależnione od wysokości stawek za usunięcie danego rodzaju pojazdu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Staszowie upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, zawartego w tym przepisie poprzez:

- ustalenie w § 1 i 2 wysokości opłat za usunięcie poszczególnych pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu staszowskiego bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze danego powiatu,

- ustalenie w § 3 wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50% kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, do pokrycia których zobowiązany jest właściciel pojazdu, w przypadku gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie jego usuwania ustały przyczyny, o których mowa w art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwala dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast określać, jakie dane zostały wzięte przez radę pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie.

Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę zarzucił, że Rada Powiatu w Staszowie podejmując zaskarżoną uchwalę nie kierowała się przesłankami, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Za taką tezą przemawia także fakt obowiązywania w dacie podjęcia uchwały i w chwili obecnej umów Nr [...] i Nr [...] zawartych w dniu 19 sierpnia 2014 r. pomiędzy Powiatem Staszowskim, a U. R. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: U. R. T. , z której wynika, że stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z zaskarżonej uchwały. Stąd wniosek, że Rada nie dokonywała analizy kosztów w trakcie podejmowania uchwały. Różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą, każdorazowo stanowi więc dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przykładowo wystarczy wskazać wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne. W zaskarżonej uchwale wskazano 199zł, zaś wynagrodzenie należne przedsiębiorcy za tą usługę zostało określone na kwotę 130zł brutto. Ponadto, w § 3 uchwały ustalono wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, w wysokości 50 % kwoty za usunięcie pojazdów poszczególnych rodzajów, który to zapis daje możliwość uznania powstania kosztów już w przypadku samego zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę usługi świadczącą.

Autor skargi zaznaczył, że w sytuacji gdy organy samorządu terytorialnego działają jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swojego działania, każde działanie Rady Powiatu musi mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w opisany wyżej sposób Rada Powiatu w Staszowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 130a ust. 6 ustawy. Pogląd o zakazie domniemywania kompetencji organu do stanowienia prawa oraz tłumaczenia norm kompetencyjnych zgodnie z ich treścią, w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Staszowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że umowy z 19 sierpnia 2014 r. dotyczące usuwania pojazdów z dróg z terenu powiatu staszowskiego oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, zawarte zostały w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w trybie przetargu nieograniczonego, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Zaznaczono, że integralną częścią postępowania było rozeznanie rynku co do przedsiębiorstw jako potencjalnych wykonawców tego typu usług, spełniających wszelkie kryteria i wymogi zawarte w specyfikacjach oraz oferujących najkorzystniejsze ceny wykonania usług. Przedstawiając zestawienie stawek opłat zawartych w zaskarżonej uchwale Rada stwierdziła, że stawki te nie są znacznie niższe od stawek, określonych w umowach z przedsiębiorcą. Tylko dwie dotyczące kategorii pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne, różniły się od stawek zawartych w uchwale Rady Powiatu: odpowiednio 39zł za usunięcie pojazdu z drogi i 69zł za dobę przechowywania. Przedstawiła również wyliczenie wskazujące, że w 2015 r. różnica pomiędzy kosztami wynikającymi z umów, a kosztami określonymi w uchwale (za usuwanie i przechowywanie pojazdów) wyniosła łącznie kwotę 2680zł. Kwota ta wpłynęła do budżetu powiatu i tylko w niewielkim zakresie pokryła koszty związane ze sprawną realizacją zadania. Ustalono, że do chwili obecnej, nie było przypadku usunięcia i przechowywania pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne.

Organ zaznaczył, że wysokość opłat i kosztów za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym uchwalił kierując się koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Stawki opłat za takie zdarzenia w powiecie są ustalone na podstawie faktycznych kosztów zadania, uwzględniających m.in. koszty realizacji usług, które są powierzane firmie zewnętrznej zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Opłaty i koszty nie są zaniżane i nie są ustalane automatycznie na poziomie maksymalnych stawek z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Organ podkreślił, że opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą stanowią dochód własny powiatu.

Odnosząc się do drugiego zarzutu organ zacytował art. 130a ust. 2a ustawy i stwierdził, że zaskarżona uchwała określa jedynie stawkę, jaką w przypadku faktycznego powstania kosztów związanych z cofnięciem dyspozycji organ ma zastosować ustalając odpłatność dla właściciela pojazdu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wynikają z kosztów dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również z podjęcia czynności załadunkowych. Do chwili obecnej nie było przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, a tym samym nie naliczono nikomu 50% opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z tego przepisu, ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna się kierować dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX).

Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Staszowie powołała się na okoliczność nowego obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie maksymalnych stawek opłat, i takie też maksymalne opłaty ustaliła. Z treści protokołu z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta wynika, że Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu wyjaśnił, iż usuwanie pojazdów z drogi i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych należy do zadań własnych powiatu. Rada Powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie. Stawki wzrosły w poszczególnych grupach mas pojazdów od 1zł do 8zł. Zostało przekazane, że komisja Budżetu i Rozwoju Gospodarczego pozytywnie zaopiniowała przedstawiony projekt.

Obwieszczenie, na które Rada powołała się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały niewątpliwie jest istotne, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a i 6b nie pozwala na ustalenie opłat w wysokości wyższej niż w nim określone. Jednakże powołanie się tylko na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie przesłanek przewidzianych prawem. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika czym, faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Zdaniem Sądu, Rada Powiatu nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, gdyż z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Wadliwości w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie niewielkich różnic pomiędzy kosztami wynikającymi z umów jakie Powiat Staszowski zawarł z przedsiębiorcą, a kosztami określonymi w uchwale (za usuwanie i przechowywanie pojazdów) oraz argumentacji odnośnie wyboru przedsiębiorcy w drodze przetargu nieograniczonego, w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Staszowie opłat i kosztów oraz na brak dokonania jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. Również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta nie zawierają analizy kryteriów ustawowych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.