Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 356/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu uchwały w sprawie ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę Kołbaskowo publicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. na rzecz Gminy K. kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 356/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy K. na opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu uchwały w sprawie ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Opinią z dnia [...] lutego 2019 r. Zachodniopomorski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.o.", negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Gminy Kołbaskowo, w sprawie ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu opinii, że stosownie do art. 32 ust. 4 u.p.o., ustalenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w art. 32 ust. 3 tej ustawy, tj. zapewnienia przez gminę dzieciom w wieku 3-7 lat, zamieszkałym na jej obszarze, możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego, przy zachowaniu standardów maksymalnej odległości 3 km z domu do miejsca spełniania przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego i dzieci pięcioletnie z domu do publicznego przedszkola, czy oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej.

Kurator wyjaśnił, że przed wydaniem opinii zwrócił się do organu o wyjaśnienie rozwiązań zaprezentowanych w § 2 i § 3 projektu uchwały, z których, w jego ocenie, wynika, że dzieci sześcioletnie muszą realizować obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, co z kolei wiąże się z koniecznością nakazowego przeniesienia dzieci sześcioletnich, które dotychczas korzystały z opieki przedszkolnej, do oddziałów przedszkolnych, zlokalizowanych w publicznych szkołach podstawowych na terenie Gminy K.

Wójt Gminy Kołbaskowo nie zgodził się z taka interpretacją § 2 i § 3 projektu uchwały. Podkreślił, że w uzasadnieniu projektu uchwały jednoznacznie wskazano, że "przyjęto konieczność respektowania prawa rodziców do wyboru miejsca, w którym będzie realizowane wychowanie przedszkolne". Wskazał również, że projektowana uchwała spełnia warunki, o których mowa w art. 32 u.p.o. i wywiódł, że ani w tym przepisie, ani w żadnym innym przepisie prawa oświatowego nie ma wprost wyrażonego nakazu, aby przedszkole swoją strukturą organizacyjną obejmowało pełną liczbę oddziałów. Dalej Wójt wyjaśnił, że w żadnym miejscu projektowanej uchwały nie ma mowy o nakazowym przeniesieniu dzieci z jednej placówki przedszkolnej do innej. Podał również, że projekt uchwały, zapewniając miejsce realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach, których obwody szkolne obejmują miejsce zamieszkania dziecka, dąży do tego, aby zapewnić dzieciom jak najkrótszą drogę z domu do przedszkola, ale uwzględnia przede wszystkim stan faktyczny. W praktyce jest tak, że dzieci zamieszkałe na terenie Gminy Kołbaskowo są zapisane do tych oddziałów przedszkolnych, które istnieją w szkołach właściwych obwodowo dla ich miejsc zamieszkania. Zarówno władze gminy, dyrektorzy szkół, jak i większość rodziców uważają, że realizacja rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach da większą gwarancję pełnego przygotowania dziecka do podjęcia nauki w szkole.

Wójt zwrócił także uwagę na to, że sam ustawodawca rozróżnia przygotowanie przedszkolne dzieci 3,4 i 5 – letnich od przygotowania przedszkolnego dzieci 6 – letnich. W przypadku tych pierwszych jest ono prawem, natomiast w przypadku tych drugich jest obowiązkiem. Jednocześnie żaden przepis prawa oświatowego nie wyklucza możliwości realizacji prawa do wychowania przedszkolnego w jednej placówce, a obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w innej placówce.

Kurator wyjaśnił, że stanowisko Wójta w powyższym zakresie nie znajduje jego aprobaty, wskazując, że na podstawie art. 31 ust. 1, 4 i 6 u.p.o., wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat i jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Dziecko w wieku 6 lat jest natomiast obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w jednej z ww. instytucji. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.o., dzieci przyjmuje się do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Postępowanie rekrutacyjne jest prowadzone na wniosek rodzica kandydata. Na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wniosek zawiera wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół w porządku od najbardziej do najmniej preferowanych. Wniosek może być złożony do nie więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół, chyba że organ prowadzący dopuści możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół. We wniosku określa się kolejność wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół w porządku od najbardziej do najmniej preferowanych zgodnie z art. 156 ust. 2 u.p.o. Dotyczy to wszystkich dzieci, także tych realizujących obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne. Jedyną sytuacją, w której dzieci nie przechodzą procesu rekrutacji jest złożenie przez rodziców deklaracji o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w tym przedszkolu (oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej łub tej innej formie wychowania przedszkolnego), do którego uczęszczają obecnie – zgodnie z art. 153 ust. 2 u.p.o.

W związku z powyższym, jak również faktem, iż żaden przepis ustawy Prawo oświatowe i wydanych na jej podstawie rozporządzeń nie określa, dla jakich konkretnie grup wiekowych mogą być tworzone oddziały przedszkolne, Kurator uznał, iż organ prowadzący po zakończonym postępowaniu rekrutacyjnym nie może zmienić przedszkola, do którego dziecko zostało przyjęte, na oddział przedszkolny przy szkole podstawowej wbrew woli rodziców, a tak należy w ocenie organu opiniującego rozumieć dyspozycję § 2 i § 3 projektu uchwały Rady Gminy.

Kurator Oświaty podzielił pogląd Wójta G. K., że żaden przepis prawa oświatowego nie wyklucza możliwości realizacji prawa do wychowania przedszkolnego w jednej placówce, a obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w innej placówce, o ile taka jest wola rodziców, wyrażona poprzez przystąpienie do rekrutacji w innej placówce i o ile ustalona sieć publicznych przedszkoli, a w następstwie ich zapisów statutowych, do takiego rozwiązania go nie zmuszają. W ocenie organu opiniującego powyższe przepisy § 2 i § 3 projektu uchwały Rady G. K. stwarzają możliwość obligatoryjnego przenoszenia dzieci sześcioletnich, realizujących obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne, do oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Rozwiązanie takie stanowi naruszenie prawa. Dodatkowo organ zauważył, że na skutek podjęcia uchwały rodzice dzieci sześcioletnich, zostaliby pozbawieni prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci.

Gmina K. wniosła skargę na ww. opinię Kuratora Oświaty, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwestionując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej opinii. Skarżąca podkreśliła, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, czy planowana sieć stwarza możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Wskazała, że w uzasadnieniu do projektu uchwały w sprawie ustalenia sieci prowadzonych przez organ publicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, stosunkowo szeroko omówiono charakter proponowanych regulacji oraz wyjaśniono intencję uchwałodawcy. Podkreślono tam, że u źródeł projektowanych zapisów stała analiza stanu demograficznego Gminy oraz istniejącego w tym zakresie trendu. Wskazano, że mimo podjętych przez Gminę działań inwestycyjnych, których celem było rzeczywiste zapewnienie prawa do wychowania przedszkolnego oraz odpowiednich warunków do realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, wciąż rosnąca liczba mieszkańców Gminy powoduje, że w ciągu najbliższych lat mogą być trudności z należytym wypełnieniem obowiązków nałożonych na nią przez ustawę. W związku z tym gmina po prostu nie zamierza tworzyć oddziałów w przedszkolach dla 6-latków, aby wygospodarować dodatkowe oddziały dla dzieci młodszych, które z pewnością lepiej pasują (zwłaszcza 3-4 latki) do formuły działania samodzielnego przedszkola, niż oddziałów przedszkolnych usytuowanych przy szkołach, które z kolei są odpowiednie dla 6-latków, którzy w sposób stopniowy przyzwyczajają się do funkcjonowania w środowisku szkolnym. Władze Gminy a także dyrektorzy przedszkoli oraz wielu rodziców, uważają, że realizacja obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, da gwarancję pełnego przygotowania dziecka do podjęcia nauki w szkole - co jest, zgodnie z podstawą programową wychowania przedszkolnego, jednym z głównych celów wychowania przedszkolnego i to temu celowi muszą być podporządkowane działania organizacyjne gmin, których zadaniem własnym jest zapewnienie możliwości realizacji prawa wychowania przedszkolnego oraz obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego. W ocenie skarżącej, jest powszechnie wiadome, że przygotowanie do podjęcia nauki w szkole przebiega oczywiście inaczej wobec 3, 4 i 5 - latków, a inaczej wobec 6 - latków. Skarżąca wywodziła także, że ustawodawca wyraźnie oddziela przygotowanie przedszkolne dzieci 3, 4 i 5 letnich od przygotowania przedszkolnego dzieci 6 - letnich. Wystarczy wskazać na zupełnie podstawowe, na gruncie prawa oświatowego, odróżnienie prawa do wychowania przedszkolnego, które jest prawem dzieci 3, 4 i 5 - letnich (art. 32 ust. 6 ustawy) od obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego - ciążącego na dzieciach 6 - letnich (art. 36 ust. 4 ustawy). Skarżąca podniosła, że ani w art. 32, ani w żadnym innym przepisie Prawa oświatowego nie ma wprost wyrażonego przepisu, zgodnie z którym przedszkole musi obejmować swoją strukturą organizacyjną pełną liczbę oddziałów. Zdaniem skarżącej, należy przyjąć zgodnie z podstawowymi regułami wykładni prawa, iż nie jest to brak przypadkowy, lecz że ustawodawca nie postawił celowo takiego wymogu prawnego wobec przedszkoli publicznych. Tymczasem Kurator w swojej argumentacji jednoznacznie taki obowiązek zakłada lub uważa za oczywisty, nie wskazując dlaczego. Skarżąca zaznaczyła, że w projekcie uchwały, wbrew stanowisku Kuratora, nie ma mowy o przymusowym przenoszeniu dzieci z jednej placówki do drugiej, bowiem w przewidywanej przez Gminę sytuacji, cykl wychowania przedszkolnego kończy się na 5 – latkach, a 6 - latki – skoro w przedszkolu nie ma oddziałów zapewniających obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne, rozpoczynają je w odpowiednich placówkach szkolnych, posiadających takie oddziały.

Zdaniem skarżącej, każda przewidziana w art. 31 ust. 9 u.p.o. forma zapewnienia opieki przedszkolnej jest tak samo właściwa. Prawo wyboru formy wychowania przedszkolnego przysługuje rodzicom, jednak z uwzględnieniem realnych możliwości określonej gminy w zakresie wykonania obowiązku związanego z rocznym przygotowaniem przedszkolnym. Biorąc pod uwagę realne możliwości Gminy K. oraz warunki demograficzne i geograficzne Gminy, uznano, że najwłaściwiej będzie, gdy Gmina zapewni realizację obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego dzieciom 6 - letnim w oddziałach przedszkolnych w szkołach, których obwody szkolne obejmują miejsce zamieszkania dziecka, tym bardziej, że w każdym przypadku są to miejsca najbliższe w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Zdaniem skarżącej proponowana sieć przedszkoli zapewnia możliwość skorzystania z opieki przedszkolnej i obowiązkowego rocznego wychowania przedszkolnego, wszystkim dzieciom z terenu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podkreślił, że kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje, czy przedłożony do zaopiniowania projekt uchwały, z którego wynika, że obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w G. K. odbywać się będzie wyłącznie w oddziałach przedszkolnych, zlokalizowanych w szkołach, spełnia wymogi, o których mowa w art. 32 ust. 3 u.p.o., a także, czy negatywna opinia Kuratora dotycząca w istocie regulacji zawartej w § 3 projektu uchwały nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 u.p.o.

W ocenie sądu zawarte w art. 32 ust. 3 u.p.o. sformułowanie, z którego wynika, iż sieć placówek o których mowa w pierwszej części tej regulacji "powinna zapewniać dzieciom, o których mowa wart. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego", przy zachowaniu standardów maksymalnej odległości, o której mowa w treści przepisu należy rozumieć w ten sposób, że możliwość ta powinna być zapewniona w zgodzie z pozostałymi przepisami określającymi warunki dostępu do wychowania przedszkolnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że art. 31 ust. 1 u.p.o. zakreślając ogólne ramy objęcia wychowaniem przedszkolnym dzieci w wieku od 3 do 7 lat, w kolejnych przepisach określa szczegółowe zasady korzystania z tej formy opieki nad dzieckiem, w szczególności regulując tryb postępowania rekrutacyjnego, a także statuując obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego dla dzieci sześcioletnich. "Zapewnienie możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego" jest zatem, w ocenie sądu, pojęciem szerokim i obejmuje również badanie, czy przyjęte przez gminę regulacje w tym zakresie pozostają w zgodzie z przepisami ustawy Prawo oświatowe, regulującymi szczegółowo ten dostęp, w szczególności w zakresie pozostawienia rodzicom wyboru, z której placówki chcą korzystać.

Taka wykładnia art. 32 ust. 3 u.p.o. zdaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty, dotycząca sieci przedszkoli powinna obejmować nie tylko to, czy wszystkie dzieci mają zapewnione miejsca w placówkach wychowania przedszkolnego, ale również i to, czy zapewnienie tych miejsc odbyło się zgodnie z przepisami ustawy prawo oświatowe, które zakładają równy dostęp wszystkich dzieci uprawnionych i podlegających obowiązkowi odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego do tych placówek, przy zapewnieniu możliwości wyboru pomiędzy poszczególnymi formami.

Dlatego też Sąd Wojewódzki przyznał rację Kuratorowi Oświaty, że takie ukształtowanie sieci przedszkoli, które zakłada możliwość odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wyłącznie w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych, nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach ustawy Prawo oświatowe. Zakłada bowiem, że na terenie Gminy Kołbaskowo dzieci podlegające temu obowiązkowi zostaną pozbawione prawa wyboru pomiędzy placówką przedszkolną i oddziałem przedszkolnym zlokalizowanym w szkole. Jakkolwiek odbycie przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 31 ust. 4 u.p.o.jest obowiązkowe, to jednak pozbawienie rodziców dzieci 6 – letnich prawa wyboru w kwestii placówki, w której obowiązek ten będzie realizowany narusza ten przepis, w którym jest mowa o obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego, przy jednoczesnym dopuszczeniu swobodnego wyboru jednej z tych form. Przepisy ustawy Prawo oświatowe, w zakresie dostępu do wychowania przedszkolnego, zostały bowiem tak ukształtowane, aby z jednej strony zapewnić wszystkim dzieciom zamieszkującym na obszarze gminy dostęp do tego wychowania, a z drugiej strony, aby pozostawić rodzicom dzieci wybór, w jakiej placówce to obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne mają odbyć.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego należy przyznać rację Kuratorowi, że pozbawienie prawa wyboru w tym przypadku narusza także art. 153 ust. 2 u.p.o., zgodnie z którym rodzice dzieci przyjętych do danego publicznego przedszkola, danego oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej lub danej publicznej innej formy wychowania przedszkolnego corocznie składają na kolejny rok szkolny deklarację o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w tym przedszkolu, tym oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub tej innej formie wychowania przedszkolnego, w terminie 7dni poprzedzających termin rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego, określony zgodnie z art. 154 ust.1 pkt 1, ust.3 i 6. Naruszenie to przejawia się przede wszystkim w pozbawieniu rodziców dziecka 6 – letniego możliwości złożenia takiej deklaracji. Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, że Kurator wydając negatywną opinię, co do przedłożonego projektu uchwały w sprawie sieci przedszkoli przekroczył ustawową delegację i wyszedł poza ramy zakreślone art. 32 ust. 4 u.p.o. Opinia dotyczyła bowiem możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci, o których mowa w art. 31 ust. 1 tej ustawy, przy uwzględnieniu prawa do korzystania każdego dziecka z każdej formy wychowania przedszkolnego przewidzianej przepisami ustawy.

Sąd Wojewódzki podkreślił również, iż należy zgodzić się ze skarżącą, że obowiązek gminy w zakresie organizacji wychowania przedszkolnego sprowadza się tylko zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc w placówkach, z pominięciem elementu prawa rodziców do swobodnego wyboru placówki, w której realizowany będzie obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego. Jakkolwiek należy się zgodzić ze skarżącą, że żaden przepis prawa oświatowego nie wyklucza możliwości realizacji prawa do wychowania przedszkolnego w jednej placówce, a obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego w innej placówce, jednak, jak już wyżej wskazano, prawo wyboru należy do rodziców dziecka, a gmina powinna możliwość realizacji tego prawa zagwarantować.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Gmina K. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm. dalej: u.p.o.), przez jego błędną wykładnię oraz wynikające stąd niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek zagwarantowania przez gminę rodzicom dzieci przedszkolnych uprawnienia do wyboru spośród poszczególnych form przedszkolnych wymienionych w tym przepisie.;

2. art. 153 ust. 2 u.p.o. przez jego błędną wykładnię oraz wynikające stąd niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek zapewnienia przez gminę uprawnienia rodziców do złożenia deklaracji kontynuacji wychowania przedszkolnego w danym przedszkolu niezależnie od faktu utworzenia odpowiedniego oddziału przedszkolnego;

3. art. 32 ust. 4 u.p.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z naruszenia art. 32 ust. 3 polegające na przyjęciu, że w świetle dokonanej przez Sąd wadliwej wykładni art. 32 ust. 3 u.p.o. i jego niewłaściwego zastosowania Kurator wydając negatywną opinię co do przedłożonego projektu uchwały nie przekroczył ustawowej delegacji i nie wyszedł poza ramy zakreślone w art. 32 ust. 4, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni i zastosowania art. 32 ust. 3 Kurator nie miał uprawnienia, aby wydać negatywną opinię o projekcie przedmiotowej uchwały, ponieważ projekt ten był zgodny z wymogami art. 32 ust. 3 u.p.o.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej opinii Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 32 ust. 1 u.p.o. rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Inne formy wychowania przedszkolnego organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub w innym możliwie najbliższym miejscu (art. 32 ust. 2 u.p.o.).

Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 3 u.p.o. sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Droga dziecka spełniającego obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 4, i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, albo niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w których gmina zapewniła tym dzieciom warunki spełniania tego obowiązku oraz realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego, nie powinna przekraczać 3 km.

Z treści art. 32 ust. 4 u.p.o. wyraźnie wynika, że ustalenie planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i 2 u.p.o. może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, przy czym opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi w art. 32 ust. 3 u.p.o. Przepis art. 32 ust. 4 u.p.o. wyznacza zatem zakres opinii kuratora w kwestii oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w przepisie art. 32 ust. 3 u.p.o. W konsekwencji opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych z innymi przepisami u.p.o. Gdyby tak było, ustawodawca nadałby inną treść przepisowi art. 32 ust. 4 u.p.o. chociażby poprzez wstawienie – w ramach określenia zakresu oceny kuratora oświaty - kwantyfikatora "w szczególności o zgodności planu tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3".

W doktrynie podkreśla się, że obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 31 ust. 4 u.p.o., jest obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze zbliżonym do obowiązku szkolnego. Wydaje się więc zasadne odpowiednie stosowanie – w zakresie nieuregulowanym wyraźnie w ustawie – przepisów regulujących obowiązek szkolny. Obowiązek ten – tak samo jak wychowanie przedszkolne – jest realizowany zgodnie z ustawą w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych szkół podstawowych lub w innych formach wychowania przedszkolnego, zaś formy te mają względem siebie charakter równorzędny i zamienny. Ustawa co do zasady przewiduje realizację obowiązku w formie uczęszczania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub do innej formy wychowania przedszkolnego.

Podstawową przesłanką zapewnienia warunków do realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz prawa do wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku od 3 do 6 lat jest prawidłowe ustalenie sieci przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego.

Z uwagi na to, że ustawa przewiduje alternatywne formy realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego – w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego (tj. w punkcie przedszkolnym lub w zespole wychowania przedszkolnego) – wszystkie formy przewidziane ustawą są równouprawnione, zaś prawo wyboru pomiędzy nimi przysługuje w zasadzie zainteresowanym rodzicom, jednak z zastrzeżeniem realnych możliwości w tym zakresie. W obowiązującym stanie prawnym trudno jednak dopatrzyć się środków prawnych, które pozwalałyby uprawnionym wywierać wpływ na to, na jakich warunkach będzie możliwa realizacja owego roszczenia (w szczególności czy miejsce i forma realizacji będą zgodne z ich preferencjami). Treść art. 31 ust. 9 wskazuje bowiem dość jednoznacznie na możliwość wykonania przez gminę obowiązku zapewnienia możliwości realizacji przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego lub prawa do objęcia ich wychowaniem przedszkolnym w jednej z alternatywnie wskazanych form. Jest to ważna wskazówka interpretacyjna co do wykładni funkcjonalnej ustawy (zob. Pilich Mateusz (red.), Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, opublikowano: WKP 2018).

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie Kurator przekroczył swoje ustawowe uprawnienia, stwierdzając w zaskarżonej opinii, że przyjęcie projektowanej uchwały spowoduje pozbawienie rodziców dzieci 6 – letnich prawa wyboru w kwestii placówki w której obowiązek odbycia przygotowania przedszkolnego będzie realizowany.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 519/18 i przywołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego jasno wynika, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest jej ograniczenie. Administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji.

Przepis art. 32 ust. 4 u.p.o. wprawdzie ogranicza samodzielność samorządu terytorialnego poprzez uzależnienie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych od pozytywnej opinii kuratora oświaty, ale ograniczenie to zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w art. 32 ust. 3 u.p.o. Oznacza to, że kurator oświaty nie może, bez przekroczenia przewidzianej ustawą ingerencji, wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 32 ust. 3 u.p.o.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kurator dokona oceny, czy przedstawiony przez skarżącego, zawarty w projekcie uchwały Rady Gminy Kołbaskowo, plan sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych jest zgodny albo niezgodny z warunkami określonymi w art. 32 ust. 3 u.p.o. i w zależności od wyników tej oceny wyda pozytywną lub negatywną opinię, właściwie ją motywując.

Mając na uwadze, że Kurator przekroczył swoje kompetencje wyznaczone przepisem art. 32 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 3 u.p.o., wypowiadając się w zaskarżonej opinii w kwestii, która nie powinna się znaleźć w opinii oraz biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, iż zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżona opinia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 1 lutego 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok orzekł w przedmiocie skargi i uchylił opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 1270 zł, na które składają się wpis sądowy od skargi (300 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (720 zł), orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.