Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. i H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1141/15 w sprawie ze skargi H. F.i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1141/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej Dyrektor GEOPOZ lub organ I instancji), na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), art. 145, 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej ugn) i uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 83, poz. 1717, dalej uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004): 1. ustalił "po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy C." opłatę adiacencką w wysokości 4.115,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 6 marca 2012 r. własność H. F. i H. F. (dalej właściciele lub skarżący), położonej w Poznaniu przy ul. C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy C.; 2. określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele; 3. określił datę powstania obowiązku wniesienia opłaty, sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej Kolegium, organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 146, 148 ust. 1-3 i art. 156 ugn, utrzymało w mocy zaskarżoną przez H. F. i H. F. decyzję z [...] lutego 2015 r.

Przedmiotowe decyzje wydano w następującym stanie sprawy:

Po udzieleniu Stowarzyszeniu [...] ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydenta Miasta Poznania pozwolenia na budowę i po przeniesieniu tej decyzji na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej ZDM w Poznaniu), wybudowano drogę (nowy obiekt budowlany) na ul. C. na odcinku od ul. J. do ul. G. i na ul. W. na odcinku od ul. C. do ul. Ł.

Dnia [...] lipca 2011 r. nastąpił protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie wybudowanej drogi do użytkowania. ZDM w Poznaniu jako inwestor dnia [...] lutego 2012 r. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) zakończenie robót w trybie art. 54 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ostatnia zm. z 2011 r. nr 185, poz. 1092, dalej Prawo budowlane bądź pb], które zostało bez sprzeciwu przyjęte przez organ nadzoru budowlanego.

Skutkiem wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z drogi był wzrost wartości nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. C.. Zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z [...] grudnia 2014 r., wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 8.231 zł (wartość nieruchomości wynosiła 349.766 zł przed wybudowaniem infrastruktury drogowej i 357.997 zł po jej wybudowaniu), a opłata adiacencka wynosi połowę tej kwoty - 4.115,50 zł, zgodnie ze stawką procentową określoną w uchwale RMP nr XLII/445/IV/2004, która obowiązywała w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. 6 marca 2012 r.

Organ I instancji uznał, że dzień 6 marca 2012 r. (21 dni od wpłynięcia zgłoszenia zakończenia budowy do PINB w Poznaniu), jest datą, w której owo zgłoszenie organ nadzoru budowlanego przyjął bez sprzeciwu i od którego należy liczyć stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. C. wybudowano drogę i właścicielom stworzono warunki do korzystania z niej. Sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy z [...] grudnia 2014 r. organ uznał za wiarygodny dowód w sprawie, czemu dał wyraz w obszernej części uzasadnienia dotyczącej oceny tego operatu.

W odwołaniu od decyzji z [...] lutego 2015 r. właściciele zarzucili, że: 1) na ul. C. nie doszło na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji do budowy drogi, bowiem istniała ona już wcześniej; 2) decyzję wydano z przekroczeniem ustawowego trzyletniego terminu; 3) decyzja nie wskazuje precyzyjnie kto i ile ma zapłacić z ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. Na ul. C. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy [z dnia 21 marca 1985 r.] o drogach publicznych [Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp], a nie do "przebudowy drogi". W tym zakresie organ odwołał się do art. 4 pkt 2, 17 i 18 ugn i art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z "2016 r. poz. 290" [winno być "2013, poz. 1409, ostatnia zm. z 2015 r., poz. 443]).

Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. W ocenie Kolegium brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami Prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których Prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, że nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Organ uznał, że w tym przypadku nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ powołał się na brak dokumentów wymaganych Prawem budowlanym, co świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Kolegium przedstawiło wnikliwą i obszerną ocenę operatu szacunkowego, stwierdzając, że stanowi on wiarygodny dowód pozwalający na ustalenie wartości nieruchomości.

Wskazując na moment stworzenia skarżącym warunków do korzystania z drogi, Kolegium odwołało się do art. 148b ust. 1 ugn, akcentując że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według Prawa budowlanego, ponieważ art. 54 pb wymaga dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, że w świetle Prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Przedstawiona przez skarżących wykładnia pojęcia momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi całkowicie pomija istnienie art. 148b ugn, gdyby bowiem przyjąć, że decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny. Odesłanie do przepisów branżowych, w tym wypadku Prawa budowlanego, nie może być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. Zdaniem Kolegium, działając legalnie, nie można przystąpić do eksploatacji infrastruktury bez uprzedniego zakończenia budowy i zgłoszenia tej okoliczności właściwemu organowi. Kolegium uznało, że prawidłowo na dzień 6 marca 2012 r. ustalono datę stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Oboje właściciele są obowiązani do uczczenia opłaty w jednakowym stopniu, bowiem jak wynika z treści księgi wieczystej – przysługuje im prawo własności nieruchomości na zasadach współwłasności łącznej, zatem ich odpowiedzialność z tytułu opłaty adiacenckiej jest solidarna.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. właściciele, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zarzucili decyzji naruszenie:

1. prawa procesowego - art. 7, 77 i 80 kpa przez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony, naruszenie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że droga na ul. C. została zbudowana w 2011 r., w sytuacji w której z zebranego materiału dowodowego wynika, że stanowiła ona urządzoną drogę już od lat 30. XX w., względnie lat 80. XX w., a obecna "budowa" była w rzeczywistości przebudową;

2. prawa materialnego - art. 145, 146, 148 ust. 1-3 i art. 148b ugn przez uznanie, że decyzja I instancji została wydana w przewidzianym prawem terminie, tj. w ciągu 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z drogi przy ul. C.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, skarżący domagali się uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i umorzenia postępowania [administracyjnego].

W uzasadnieniu m.in. podnieśli, że najpóźniej w 1986 r. "powstała" ul. C. i wtedy nadano jej urzędową nazwę; wzdłuż tej ulicy przeprowadzono wszelkie instalacje uzbrojeniowe takie jak gaz, woda, kanalizacja, prąd itp.; w latach 80. wzdłuż ul. C. wyznaczono i poprowadzono chodnik z nawierzchni asfaltowej wraz z krawężnikami.

Odwołując się do art. 4 pkt 17 i 18 udp stwierdzili, że połączenia drogowe między ul. J. a ul. W. – właśnie przez ul. C. – wykonane zostało ponad 20 lat temu i przez cały ten okres droga była eksploatowana. Przyznali, że jezdnia była gruntowa, ale wzdłuż ulicy położony był chodnik asfaltowy wraz z krawężnikami, które to elementy uległy z czasem degradacji. Zdaniem skarżących inwestycja na ul. C. polegała na przebudowie już istniejącej drogi, a to m.in. z uwagi na fakt, że w wyniku przeprowadzonych prac nie uległy zmianie granice pasa drogowego, a na istniejącej od wielu lat drodze gruntowej położono nawierzchnię twardą, podnosząc parametry techniczne i eksploatacyjne drogi.

Zdaniem skarżących uzależnienie przyjęcia istnienia drogi od wykazania istnienia decyzji pozwolenia na budowę i jej użytkowanie są bez znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w spisie ulic ul. C. już istniała w latach 80, zatem skoro od tego czasu ulica ta miała nazwę, to gmina (Miasto) akceptowało jej istnienie jako drogi publicznej. Nie można nadać ulicom nazw przed zakwalifikowaniem ich do kategorii dróg publicznych, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej; musi to być droga istniejąca, a nie droga, która jeszcze nie została zbudowana.

Uzasadniając naruszenie art. 145 ust. 2 ugn, skarżący powołali się na istnienie protokołu nr [...] odbioru końcowego i przekazania do użytkowania, w którym po zakończeniu inwestycji Miasto Poznań odebrało wykonane roboty dnia [...] lipca 2011 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin rękojmi. Zdaniem skarżących to od tej daty powstały faktyczne warunki do korzystania z wyremontowanej drogi, stąd Kolegium niezasadnie przyjęło, że zgodnie z art. 148b ust. 1 ugn ustalenie daty rozpoczęcia korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, w co w szczególności ma miejsce w oparciu o zgłoszenie obiektu do użytkowania. W ocenie skarżących taka interpretacja jest sprzeczna z przepisami powołanej ustawy, a nadto nie jest racjonalna i logiczna. Wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji nastąpiło już po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odnosząc się krytycznie do zarzutów skargi.

Na rozprawie dnia 23 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ppsa powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej organy obu instancji rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 kpa. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów w tym względzie i przyjął tak ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie, tym samym czyniąc go integralną częścią swych ustaleń i podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – w tym przypadku drogi – z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 ugn) przez beneficjentów takiej inwestycji. Owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, bowiem ustalenie opłaty nie jest obligatoryjne. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn).

W świetle art. 145 ust. 1 ugn ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ugn). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 146 ust. 1 ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ugn). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 ugn).

Z przywołanych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) wybudowano drogę z udziałem środków publicznych, 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że ziściła się przesłanka wymieniona w punkcie 4, gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała RMP nr XLII/445/IV/ 2004 ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Stawka ta wynosi 50% kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Ziszczenie się pozostałych przesłanek (wcześniej w punktach 1-3) jest przedmiotem sporu między stronami. Skarżący nie kwestionują, że w dniu [...] lipca 2011 r. nastąpił protokolarny odbiór końcowy obiektu i przekazanie drogi do użytkowania, a także że ZDM w Poznaniu zgłosił dnia [...] lutego 2012 r. PINB w Poznaniu (data wpływu zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego) zakończenie robót w trybie art. 54 pb. Wszystko to czynią, zajmując odmienne stanowisko co do ustaleń faktycznych dotyczących kwestii uprzedniego istnienia drogi na tym terenie, a w konsekwencji co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, jak również w odniesieniu do zachowania przez organ terminu z art. 145 ust. 2 ugn, tj. materialnoprawnego terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spór ten należy rozstrzygnąć na korzyść organu, bowiem zostały spełnione wszystkie warunki, by organ mógł ustalić opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem drogi na ul. C. w Poznaniu. Skutkiem wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z drogi był wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Poznaniu przy ul. C.. Zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z [...] grudnia 2014 r. wartość owej nieruchomości wzrosła o kwotę 8.231 zł, a opłata adiacencka wynosi 50% tej kwoty zgodnie ze stawką procentową określoną w uchwale RMP nr XLII/445/IV/2004, tj. 4.115,50 zł.

Z akt sprawy wynika, że w tym przypadku rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi na ul. C. na odcinku od ul. J.do ul. G. (Sąd podał uproszczony opis zrealizowanej inwestycji), jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine ugn, a nie – co zarzucają skarżący – tylko do jej "przebudowy" nieuprawniającej do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W świetle art. 148b ust. 1 ugn ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, którymi w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "droga", "budowa drogi", a dla ustalenia ich prawidłowego znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych i do Prawa budowlanego.

Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (definicja legalna - art. 4 pkt 2 udp). Przez "budowę drogi" należy rozumieć "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" (art. 4 pkt 17 udp). W tak określonym pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi" odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18 udp).

Ponieważ tylko z budową drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej przebudową – istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011 r. II SA/Bd 963/11, cbosa, w myśl którego cechą odróżniającą desygnaty obu pojęć jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy" przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp), bowiem również konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej art. 3 pkt 3 pb. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów przez budowlę należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. obiekty liniowe i budowle ziemne. Z kolei obiekt liniowy to w szczególności m.in. droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a pb).

Dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy drogi istotną okolicznością jest, by uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był wykonany, a nie powstał w sposób naturalny, wskutek użytkowania (przechodzenia, przejeżdżania) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałby wykonany obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi, którą co do zasady może być nawet budowla ziemna. Zawarta w art. 3 pkt 6 pb definicja budowy przewiduje bowiem wyraźnie wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych, w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2009 r. II SA/Gd 923/08, cbosa), i to nawet połączonego z ewentualnymi – w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) – zabiegami konserwacyjnymi jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza przez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest drogą (drogą gruntową) wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego.

Dla zweryfikowania tego, czy doszło do budowy czy przebudowy drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych (zgodnie z właściwymi przepisami) i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to przebudowa), czy też są to roboty budowlane prowadzone w celu budowy nowej drogi (wówczas mamy do czynienia z budową; wyrok NSA z 17.10.2014 r. I OSK 435/13, cbosa).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji - znajdujące dostateczne oparcie w materiałach zebranych w aktach administracyjnych sprawy - że w przedmiotowej sprawie wystąpiła druga sytuacja, tj. na określonym odcinku ul. C. doszło w 2011 r. do wybudowania (nowej) drogi w sensie technicznoprawnym, a nie do jej przebudowy, jak to utrzymują skarżący. Organy w należyty sposób ustaliły, że ul. C. przed wybudowaniem drogi w lipcu 2011 r. nie była obiektem budowlanym powstałym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi, a nawierzchnia gruntowa tej ulicy powstała wskutek samoczynnego użytkowania. Okoliczność ta wynika z informacji uzyskanych od ZDM w Poznaniu, jako zarządcy dróg na terenie Miasta Poznania (pismo ZDM w Poznaniu z [...] listopada 2012 r. L.Dz. [...]), a właściwie jako reprezentanta (jednostki organizacyjnej) zarządcy dróg, jakim jest Miasto Poznań (gmina). ZDM w Poznaniu wyjaśnił, że nawierzchnia gruntowa tej ulicy powstała wskutek samego użytkowania i nie spełniała warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, ze zm. [aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz.124], dalej warunki techniczne dróg). Kwestie te omówił rzeczoznawca majątkowy w operacie, odniósłszy się odpowiednio do kwestii nawierzchni ul. C. przed zrealizowaniem inwestycji drogowej w 2011 r. i oceny, czy na ulicy tej istniał wcześniej zrealizowany obiekt budowlany w postaci drogi. Uzasadniając dobór transakcji porównawczych dla wyceny nieruchomości przed stwierdzeniem warunków do korzystania z drogi, wskazał na posłużenie się danymi dotyczącymi nieruchomości usytuowanych przy drogach [w znaczeniu faktycznym] o nieurządzonej, nietrwałej nawierzchni. Żadne z twierdzeń zawartych w odwołaniu czy skardze nie przełamały takich ustaleń organów, gdyż co najwyżej wskazywały na istnienie ulicy z nieurządzoną nawierzchnią ziemną, która nie mogła być uznana za drogę z nawierzchnią gruntową, która stanowiłaby odrębny obiekt budowlany (budowlę ziemną).

W istocie stan techniczny i charakter (ciąg komunikacyjny gruntowy o bardzo ograniczonych możliwościach prawidłowego użytkowania, w zasadzie prowizoryczny, nietrwały) nawierzchni (powierzchni gruntu) ul. C. przed inwestycją zrealizowaną w 2011 r. nie potwierdzał stanowiska skarżących co do wcześniejszego – najpóźniej od 1986 r. – istnienia na tym terenie drogi. Samo domniemane ewentualne istnienie na tym terenie – przy czym w zasadzie, jak to wynika z materiału poglądowego dołączonego przez skarżących do odwołania, należałoby raczej mówić o co najwyżej uprawdopodobnieniu istnienia utwardzenia (z ewentualnym krawężnikiem) na wysokości posesji skarżących – aktualnie zdewastowanego już chodnika (pierwotnie wykonanego z asfaltu i ograniczonego krawężnikiem), jak to powołują skarżący, nie determinuje uznania, że na ul. C. istniała droga w postaci obiektu budowlanego, tj. budowli ziemnej z utwardzoną nawierzchnią. Zakres robót budowlanych wykonanych w ramach tej inwestycji i data ich zakończenia nie były przedmiotem sporu między stronami, a sporna pozostawała jedynie ich prawna kwalifikacja. Nadanie danemu terenowi na terenie miejskim, niewątpliwie przeznaczonemu pod komunikację drogową, nazwy i użytkowanie go od wielu lat na cele komunikacyjne nie oznacza jeszcze samo w sobie, że na tym terenie istniał obiekt budowlany spełniający warunki drogi publicznej. Skarżący na uzasadnienie swej tezy sięgnęli do art. 4 pkt 17 i 18 udp, i swą argumentację w tym względzie opierają w istocie na brzmieniu definicji przebudowy drogi art. 4 pkt 18 ugn ("wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego") i wywodzą z tej definicji następującą tezę: jeżeli w danym miejscu istniała ulica (miejska) i jakakolwiek droga (w tym zaliczona do kategorii dróg publicznych), to jeżeli w ramach granic pasa drogowego przeprowadzono nową inwestycję drogową, to w zasadzie zawsze takie działanie będzie "przebudową". Temu służy argumentacja, że już wcześniej nastąpiło nadanie nazwy owej ulicy, a droga publiczna została zrealizowana już 20 lat temu, skoro ma na celu wykazanie, że w ciągu komunikacyjnym ul. C. łączącej ul. D. z ul. W. już znaczniej wcześniej istniała droga publiczna. Sąd I instancji nie godził się z takim rozumowaniem skarżących, nie jest bowiem tak, że nadanie nazwy danej ulicy, a nawet wyznaczenie w danym miejscu drogi publicznej powoduje, że wszelkie prace, które nie powodują zmiany granic pasa drogowego (odpowiadają szerokości działki wykorzystywanej na cele komunikacyjne) zawsze będą tylko "przebudową drogi". Należy zwrócić uwagę na treść art. 4 pkt 1 udp, który stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, i art. 4 pkt 2 udp, zgodnie z którym droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (§ 5 i 6 warunków technicznych dróg).

Budowla drogowa może być bardzo zaawansowana i pokrywać niekiedy cały pas drogowy (np. droga asfaltowa, bądź z kostki, z jezdniami i chodnikami) albo może składać się tylko z niektórych elementów (w szczególności sama jezdnia z twardą nawierzchnią), przy czym jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 udp). Do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została realizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej (§ 141 i nast. warunków technicznych dróg).

Mając na uwadze powyższe i wracając do definicji przebudowy drogi, Sąd I instancji stwierdził, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi" w rozumieniu faktycznym i technicznoprawnym (z zastrzeżeniem, że nie wymagają one zmiany granic pasa drogowego). Skoro przebudowa dotyczy "istniejącej drogi", to oznacza, że musi odnosić się do "istniejącej budowli drogowej", której parametry techniczne są podwyższane. Nie jest zatem tak, jak twierdzą skarżący, że prace inwestycyjne wykonywane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi publicznej zawsze będą kwalifikowane jako "przebudowa drogi". Przebudowa ma bowiem miejsce tylko wtedy, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową. W innych przypadkach będziemy mieli do czynienia z budową drogi, a zatem z wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową, przy czym to połączenie drogowe będzie stanowiło budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową (wyrok WSA w Poznaniu z 22.4.2015 r. II SA/Po 36/15, cbosa).

Kwestionowane rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczą inwestycji polegającej na realizacji całkowicie nowej budowli drogowej, co wynika z materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Z całokształtu ustalonych okoliczności sprawy wynika, że w pasie drogowym ul. C. przed realizacją tam przedmiotowej inwestycji drogowej istniała jedynie droga gruntowa, której nawierzchnia nie powstała w wyniku zrealizowania określonych robót powodujących powstanie budowli drogowej (obiektu budowlanego), a w szczególności jezdni. Co najwyżej można mówić o wykonaniu jakiejś formy – jak się okazało dość nietrwałej i aktualnie jednie fragmentarycznej – utwardzenia i to w zasadzie w części chodnikowej tej ulicy. Ul. C. nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową (z ewentualnym przyjęciem wyjątku co do chodnika, o którym wspominają skarżący), a jednie pasem gruntu, w ramach którego odbywała się komunikacja. Takiej oceny nie zmieniłby nawet fakt prowadzenia w granicach tej ulicy sporadycznych czy nawet okresowych działań konserwacyjnych, zgodnie bowiem z art. 4 pkt 20 udp "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej" stanowi utrzymanie drogi i nie ma związku z realizacją drogi. Charakter ul. C. przed rozpoczęciem prac potwierdza protokół odbioru po zakończeniu inwestycji z [...] lipca 2011 r., w którego załączniku opisano zakres wykonanych robót, obejmujący m.in. budowę powierzchni drogi (nawierzchni z kostki brukowej), wjazdów (zjazdów) i chodników.

Nawet gdyby uznać, że na ul. C. przed 2011 r. istniała budowla drogowa w sensie technicznoprawnym, charakter robót wykonanych w 2011 r. w żadnej mierze nie mógł oznaczać wykonywania takich robót, w których wyniku nastąpiło jedynie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Zakres wykonanych robót, które nie wiązały się z ulepszeniem domniemanej dotychczas istniejącej budowli drogowej, lecz z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli, w pełni pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że w granicach ul. C. nie została zrealizowana przebudowa drogi, ale jej budowa, tj. wykonanie nowej budowli drogowej. Z akt sprawy i twierdzeń skarżących nie wynika, by został zachowany lub poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowego stanu urządzenia ul. C. (drogi gruntowej). Ze znajdującej w aktach administracyjnych kopii decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r., znak [...] Prezydenta Miasta, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na budowie ul. C. (na odcinku od ul. D. do ul. W.), a także zawiadomienia z [...] lutego 2012 r. skierowanego przez inwestora (ZDM w Poznaniu) do PINB w Poznaniu o zakończeniu budowy obiektu budowanego – ul. C. - wbrew twierdzeniom skarżących wynika, że owa inwestycja polegała na budowie, a nie na przebudowie ul. C.

Twierdzenie skarżących, że na ul. C. miała miejsce przebudowa drogi (położenie nawierzchni twardej na dotychczas istniejącej drodze gruntowej, podnoszące parametry techniczne i eksploatacyjne drogi), a nie budowa jest nietrafne. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2012 r. naruszają w tym aspekcie sprawy prawo materialne – w szczególności art. 143 ust. 2 ugn i powołane w skardze art. 145, 146, 148 ust. 1-3 i art. 148b ugn. Nadanie działce stanowiącej ul. C[...] nazwy prowadzi do uzyskania przez nią statusu "drogi publicznej", lecz nie oznacza – jak twierdzą skarżący – że technicznie mamy do czynienia z drogą.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 udp (w zw. z art. 2 ust. 2 udp) użyte w ustawie o drogach publicznych określenie "ulica" oznacza drogę – a nie drogę publiczną – na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe). Oznacza to, że ulica może być zarówno drogą publiczną, jak i drogą wewnętrzną.

W tym wypadku dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostawało nadanie nazwy ulicy. Nie oznacza to równocześnie stwierdzenia, że jest to ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej nie przesądza o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (art. 8 ust. 1a udp). Kwestie nadawania nazw ulicom są też zasadniczo regulowane inną ustawą, tj. aktualnie ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), która stanowi w art. 18 ust. 2 pkt 13, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Wcześniej kwestie te regulowała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. nr 26, poz. 183 ze zm.) – w art. 17 ust. 2 i ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. nr 26, poz. 139 ze zm.) – w art. 15 ust. 2 pkt 7 (uwaga poczyniona w związku z argumentem skarżących o istnieniu ul. C., wcześniej ul. C. już od lat 30. XX w.).

Zaliczenie drogi do określonej kategorii czy tym bardziej nadanie nazwy danej ulicy, a jej rzeczywista budowa to bowiem dwie różne kwestie. Zdarza się nierzadko w praktyce, że status dróg publicznych mają niekiedy po prostu wydzielone geodezyjnie działki, na których nie zrealizowano budowli (a np. zaprowadzono jedynie oznakowanie). Sytuacje takie zostały odnotowane w orzecznictwie, w którym dla przykładu stwierdzono, że "skoro bowiem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, [...] – to korzysta ona z takiego statusu, bez względu na swój aktualny stan techniczny" (wyrok NSA z 11.5.2010 r. I OSK 973/09, cbosa).

W rozpoznawanej sprawie spełniona została kolejna z wcześniej wymienionych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej – w postaci dochowania wskazanego w art. 145 ust. 2 ugn terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27. 7.2009 r. I OPS 4/09 [ONSAiWSA 2009/5/84] trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Użyte w art. 145 ust. 2 ugn wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie, jednakże Sąd I instancji w niniejszym składzie przychylił się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. NSA w wyrokach z: 18.1.2011 r. I OSK 398/10; 3.11.2011 r. I OSK 1921/10; 18.11.2014 r. I OSK 691/13, cbosa). W tym przypadku nie chodzi o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ten kierunek wykładni jest przede wszystkim zgodny z art. 148b 1 ugn, zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Ta okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Z tych względów należało uznać, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo wskazały, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dzień [...] marca 2012 r., bowiem [...] lutego 2012 r. do PINB w Poznaniu wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka ul. C[...], a więc określony w art. 54 pb (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania zawiadomienia) termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął właśnie z tym dniem. Do legalnego użytkowania obiektu (drogi na ul. C.) można było przystąpić właśnie od tego dnia.

Przewidziany w art. 145 ust. 2 ugn trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upływał w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] marca 2015 r. (art. 112 Kodeksu cywilnego per analogiam). Decyzja I instancji została wydana w dniu [...] lutego 2015 r., a doręczona właścicielom w dniu [...] lutego 2015 r., zatem z zachowaniem terminu ustawowego.

Sąd wyjaśnił, że wystarczające było w tym wypadku już samo wydanie decyzji przez organ I instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi uzyskać przymiotu ostateczności (argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 4.9.2013 r. II SA/Po 664/13, cbosa). Ważne jest jedynie, by po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. W konsekwencji Kolegium, jako organ II Instancji, miało pełne podstawy do rozpoznania odwołania, rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji [I isnatancji]) już po upływie tego trzyletniego terminu.

W kontrolowanej sprawie ziściła się także ostatnia z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił zaprezentowaną przez organy ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, jako prawidłowego dowodu w sprawie. Skarżący w skardze nie przedstawili żadnych zarzutów przeciwko operatowi szacunkowemu, a także ustaleniu przez organy wartości nieruchomości, jak również samego wzrostu tej wartości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Biegły – rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, bazując na wystarczającej liczbie transakcji nieruchomościami podobnymi na lokalnym rynku miasta Poznania. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, kierował się ich lokalizacją, otoczeniem i sąsiedztwem, powierzchnią oraz możliwościami i formą zagospodarowania, datą transakcji oraz ceną transakcji.

W operacie przyjęto na potrzeby wyceny transakcje nieruchomościami podobnymi, których ceny zostały poddane korekcie za pomocą współczynników korygujących. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy. Podkreślenia wymaga, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną zasadniczo tylko rzeczoznawcy (wiadomości specjalne), związaną z techniką sporządzania wyceny. Operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Ocena przez organ takiego dowodu sprowadzać się może wyłącznie do kwestii formalnych (legalności, logiczności, zupełności), a także do zbadania: czy zawiera on wyjaśnienia, dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę przy wycenie, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (wyrok NSA z 21.10.2014 r. I OSK 345/13, cbosa).

Tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć. Zasadniczo "podobieństwa nieruchomości nie można ocenić bez fachowej analizy tematu", a więc bez dysponowania dostatecznymi wiadomościami specjalnymi (wyrok NSA z 14.7.2015 r. I OSK 2531/13, cbosa).

Badając pod tym kątem operat sporządzony na potrzeby sprawy administracyjnej, Wojewódzki Sąd uznał, że zawiera on odpowiedzi dotyczące wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wątpliwości zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu ocena tego dowodu dokonana przez organy obu instancji była prawidłowa i została odpowiednio umotywowana. Operat został należycie uzasadniony, zatem trafnie został przez organy uznany za niewadliwy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W tej sytuacji organy mogły zasadnie uznać (co w sposób dorozumiany wynika z uzasadnień obu decyzji), że nie ma potrzeby zwracać się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez stronę względem operatu. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wprowadzają obowiązku każdorazowego zwracania się przez organ do rzeczoznawcy o odniesienie się do zarzutów strony dotyczących operatu. Trzeba przyjąć, że ocena wystąpienia takiej potrzeby w konkretnym przypadku należy do organów prowadzących postępowanie i jest ona uzależniona od tego, czy podnoszone przez stronę (w tym wypadku w piśmie z [...] lutego 2015 r. i w odwołaniu) zastrzeżenia lub wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności operatu zostaną także podzielone przez organ. W rozpoznawanej sprawie organy w sposób uprawniony przyjęły, że nie zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów skarżących skierowanych przeciwko operatowi, uznając najpewniej, że są w stanie samodzielnie się do tych zarzutów odnieść - co przekonująco uczyniły w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji. W szczególności organ I instancji wskazał na fakt, że biegły rzeczoznawca uwzględnił przy wycenie nieruchomości jej położenie i otoczenie, w tym obiekty i urządzenia znajdujące się najbliższym sąsiedztwie. Organ ten zasadnie wskazał na błędność argumentu strony co od tego, że nieruchomość jest położona przy trasie szybkiego ruchu "A2", wyjaśniając, że autostrada A2 usytuowana jest w znacznym oddaleniu od ul. C., a położenie w zasięgu drogi krajowej na ul. J. [tę ulicę strona może mieć faktycznie na myśli, mówiąc o "trasie (...) A2" – przypis WSA] zostało przy wycenie uwzględnione.

Próba wykazania w odwołaniu, że zrealizowanie inwestycji drogowej w 2011 r. wręcz obniżyło wartość nieruchomości jest całkowicie chybiona. Wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że zapewnienie należytego pod względem technicznym i prawnym dojścia oraz dojazdu do działek budowlanych objętych zabudową mieszkaniową podnosi wartość takich nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji, jak to podnoszą skarżący, zwiększa się ruch na tej ulicy, (w celu uniknięcia przez kierowców zatorów komunikacyjnych na ul. D.), na której wykonano drogę o odpowiedniej nawierzchni, jak i pojawiają się związane z tym zagrożenia. Stąd też za kuriozalny należy uznać argument dotyczący domniemanego zagrożenia dla dzieci i osób starszych, jaki związany jest z użytkowaniem drogi na ul. C. Jeżeli zagrożenie tego rodzaju istnieje, a związane jest z nieprawidłową praktyką użytkowania drogi przez kierowców (w tym z wjeżdżaniem na chodnik dla pieszych), która naruszałaby przepisy prawa (w szczególności Prawa o ruchu drogowym), skarżący mogą sygnalizować takie przypadki właściwemu zarządcy drogi i innym organom, do których kompetencji należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów regulujących ruch drogowy i bezpieczeństwo na drogach.

Domniemany fakt wcześniejszego omijania przez kierowców ul. C. mimo istniejących korków na ul. D. tym bardziej wskazuje, że stan techniczny tego ciągu komunikacyjnego był bardzo zły – i to do tego stopnia, że kierowcy nie decydowali się na korzystanie z tego przejazdu celem ominięcia korków na ul. D. To dodatkowo wzmacnia argumentację, że na tym terenie wcześniej nie istniał obiekt budowlany (drogowa budowla ziemna) w rozumieniu Prawa budowlanego, która mogłaby być uznana za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji w ocenianym operacie nie dopatrzył się wad, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie w postępowaniu i ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej obowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (wyrok NSA z 1.4.2011 r. I OSK 833/10, cbosa). Strony postępowania, a zarazem adresaci decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zostali prawidłowo określeni. Zgodnie z uzyskanymi przez organ danymi z ewidencji gruntów i księgi wieczystej oboje skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Stąd też są – jak zauważyło Kolegium – jednakowo obowiązani do uiszczenia opłaty, co wynika z istoty współwłasności łącznej, tj. wspólności o niepodzielnym charakterze i wiąże się z rodzajem odpowiedzialności solidarnej.

Sąd I instancji nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7-9 i 11 kpa) ani innych przepisów postępowania – art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, jak i ustalenia opłaty adiacenckiej z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego. W szczególności nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze art. 145 ust. 2, art. 146 i 148b ust. 1 ugn. Postępowanie administracyjne przeprowadzono rzetelnie, a wyniki postępowania wyjaśniającego uzewnętrznione przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji, które zawierało odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera syntetyczne odniesienie do wszystkich argumentów podnoszonych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedli H. F. i H. F., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. M. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 145, 146, 148 ust. 1, 2, 3 oraz art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przez ich niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w tym, że za moment stworzenia warunków do korzystania z drogi należy przyjąć datę legalnego potwierdzenia przez organ budowlany prawidłowości jej wykonania przejawiający się w wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie bądź upływ określonego terminu przy braku sprzeciwu organu w stosunku do dokonanego zgłoszenia.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez organy obu instancji, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został sporządzony niestarannie. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 145 składa się z dwu ustępów; art. 146 z pięciu ustępów, art. 148 z 4 ustępów, a art. 148b z dwu ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. W petitum skargi kasacyjnej autor w sposób spełniający wymogi art. 176 ppsa wskazał jedynie art. 148 ust. 1, 2 i 3, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyłącznie art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2 i art. 148b ust. 1 ugn, i tylko te przepisy mogły być wzorcami kontroli zaskarżonego wyroku (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2, art. 148 ust. 1, 2, 3 i art. 148b ust. 1 ugn okazał się nieusprawiedliwiony.

W najnowszym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", jednak art. 148b ust. 1 ugn stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do wybudowanej drogi tymi odrębnymi przepisami jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Do czasu zgłoszenia do użytkowania korzystanie z drogi byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 pb (wyrok NSA z: 28.10.2016 r., I OSK 3064/14, Lex 2168072; 6.9.2016 r., I OSK 2717/14, Lex 2143010; 5.7.2016 r., I OSK 2347/14, Lex 2100596; wyrok WSA w Poznaniu z 22.6.2016 r., II SA/Po 244/16, Lex 2087429). Za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (odpowiednio - wyrok NSA z 18.1.2011 r., I OSK 398/10, Lex 952027). Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyroki NSA z 18.11.2014 r.: I OSK 692/13, Lex 1657937 i I OSK 691/13, Lex 1658635). Stanowisko to akceptuje doktryna. O stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów prawa budowlanego, a więc - pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania (P. Daniel, A. Skomra, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse komunalne 2013/6/32; podobnie – wskazując decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi - E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 831, uw. 5, zdanie ostatnie).

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 ugn, co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać (wyrok NSA z: 22.7.2014 r., II OSK 1609/14, Lex 1582049; 23.4.2015 r., II FSK 1762/14, Lex 1774222). Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 ugn za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi. Art. 148b ugn dodany został art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 173, poz. 1218) z dniem 22 października 2007 r. Z tym dniem utraciło na znaczeniu dawne orzecznictwo Sądów administracyjnych, odwołujące się do daty końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Do tych orzeczeń odwoływały się przywołane przez autora skargi kasacyjnej wyroki (s. 5 skargi kasacyjnej).

Argumenty podnoszone przez autora skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie rezultatów wykładni, przedstawionych w zaskarżonym wyroku. Pogląd, że "interpretacji tej [wskazywanej w skardze kasacyjnej] nie stoi na przeszkodzie art. 148b ugn", jest niezasadny. Art. 148b ust. 1 ugn nie sposób rozumieć, że "jest on sposobem (legalną oceną) na stwierdzenie bądź nie istnienia w dniu podpisania protokołu odbioru warunków d korzystania z drogi (ocena stanu faktycznego)", bowiem to upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu – w dacie upływu tego terminu – skutkuje uznaniem, że od dnia upływu tego terminu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi (verba legis). Pogląd autora skargi kasacyjnej, że "Sąd w sposób dość lakoniczny przedstawił argumentację prawną, będącą podstawą przyjęcia niekorzystnej dla skarżących wykładni", jest nieuprawniony. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa, sporządzone zostało zgodnie z metodyką pracy sędziowskiej, obejmuje 23 strony maszynopisu i w sposób szczególnie staranny przedstawia argumenty przemawiające za prawidłową wykładnią art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b ust. 1 ugn oraz akt subsumcji.

Ustawodawca w art. 148 ugn ustalił termin zapłaty opłaty adiacenckiej inaczej niż w kpa (ust. 1); skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie – nakazując odpowiednio stosować przepisy kc (ust. 2) i wprowadził obowiązek waloryzacji opłaty (ust. 3; E. Mzyk – op. cit., s. 829-830, uw. 1; A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 979-980, nb 1-3). Zarzutu naruszenia art. 148 ust. 1-3 ugn autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, a Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia tych wzorców kontroli nie stwierdził.

Bezsporne w sprawie jest, że zawiadomienie z art. 54 pb miało miejsce dnia [...] lutego 2012 r., a termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wraz z upływem terminu 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine pb w brzmieniu Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., obowiązującym w dacie upływu tego terminu), jak to trafnie przyjął Sąd I instancji.

Sprzeciw nie został złożony, a zatem organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że do użytkowania drogi można było przystąpić w dniu 06 marca 2012 r. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (uchwała 7 Sędziów NSA z 27.7.2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84). Decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] lutego 2015 r. Termin trzyletni, o którym mowa w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ugn został więc zachowany.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną