Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę

Decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. znak ZG-ARO.7011-70/12 Dyrektor Zarządu A (dalej: "Dyrektor A" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1- 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr [...], poz. [...]; dalej: "uchwała [...] nr [...]") – ustalił "po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...]" opłatę adiacencką w wysokości 4 115,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 6 marca 2012 r. własność H. F. i H. F. (dalej: "właściciele" lub "skarżący"), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]– spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt 1 osnowy decyzji). Ponadto organ określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele (pkt 2 osnowy) i określił datę powstania obowiązku wniesienia opłaty, sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty (pkt 3 osnowy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 146, art. 148 ust. 1-3 i art. 156 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną przez H. F. i H. F. decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] 2015 r.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Po udzieleniu Stowarzyszeniu B przez Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta) pozwolenia na budowę (ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] 2010 r.) i po przeniesieniu tej decyzji na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w P. (dalej: ZDM w P.), doszło do wybudowania drogi (nowego obiektu budowlanego) na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...].

W dniu 28 lipca 2011 r. nastąpił protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie wybudowanej drogi do użytkowania. ZDM w P. jako inwestor zgłosił w dniu 13 lutego 2012 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB w P.) zakończenie robót w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, które zostało bez sprzeciwu przyjęte przez organ nadzoru budowlanego.

Skutkiem wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z drogi był wzrost wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 grudnia 2014 r. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 8 231 zł (wartość nieruchomości wyniosła [...] zł przed wybudowaniem infrastruktury drogowej i [...] zł po jej wybudowaniu), a opłata adiacencka wynosi połowę tej kwoty, tj. 4 115,50 zł – zgodnie ze stawką procentową określoną w uchwale [...] nr [...], która obowiązywała w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. 6 marca 2012 r.

Organ I instancji uznał, że dzień 6 marca 2012 r. (21 dni od wpłynięcia zgłoszenia zakończenia budowy do PINB w P.), jest datą, w której przedmiotowe zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego i od którego należy liczyć stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy [...] wybudowano drogę i właścicielom stworzono warunki do korzystania z niej. Ponadto sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy z dnia 30 grudnia 2014 r. organ uznał za wiarygodny dowód w sprawie, czemu dał wyraz w obszernej części uzasadnienia dotyczącej oceny przedmiotowego operatu.

W odwołaniu od decyzji Dyrektora A właściciele zarzucili, że: 1) na ul. [...] nie doszło na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji do budowy drogi, bowiem istniała ona już wcześniej, 2) decyzja została wydana z przekroczeniem ustawowego trzyletniego terminu, 3) decyzja nie wskazuje precyzyjnie kto i ile ma zapłacić z ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. W ocenie organu odwoławczego na ul. [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, a nie do "przebudowy drogi". W tym zakresie organ odwołał się do brzmienia przepisów art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.g.n., jak również przepisów art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) – dalej: "ustawa Prawo budowlane lub "Prawo budowlane"].

Zdaniem organu odwoławczego oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. W ocenie Kolegium brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, że nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Stąd tez organ uznał, że w tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ powołał się na brak dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane, co świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Ponadto Kolegium przedstawiło wnikliwą i obszerną ocenę operatu szacunkowego, stwierdzając, że stanowi on wiarygodny dowód pozwalający na ustalenie wartości nieruchomości.

Wskazując na moment stworzenia skarżącym warunków do korzystania z drogi, Kolegium odwołało się do art. 148b ust. 1 u.g.n., akcentując, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisy Prawa budowlanego (art. 54 tej ustawy) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, że w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Zdaniem Kolegium przedstawiona przez skrzących wykładnia pojęcia momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi całkowicie pomija istnienie przepisu art. 148b u.g.n., gdyby bowiem przyjąć, że decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny, tymczasem odesłanie do przepisów branżowych, w tym wypadku Prawa budowlanego, nie może być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. Zdaniem organu II instancji, działając bowiem legalnie, nie można przystąpić do eksploatacji infrastruktury bez uprzedniego zakończenia budowy i zgłoszenia tej okoliczności właściwemu organowi. Stąd też uznał, że prawidłowo na dzień 6 marca 2012 r. została ustalona data stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że obydwoje właściciele są zobowiązani do uczczenia opłaty w jednakowym stopniu, albowiem jak wynika z treści księgi wieczystej – przysługuje im prawo własności nieruchomości na zasadach współwłasności łącznej, zatem ich odpowiedzialność z tytułu opłaty adiacenckiej jest solidarna.

W skardze na decyzję Kolegium właściciele, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zarzucili decyzji Kolegium:

1. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz naruszenie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że droga na ul. [...] została zbudowana w 2011 r., w sytuacji w której z zebranego materiału dowodowego wynika, że stanowiła ona urządzoną drogę już od lat 30. XX w., względnie lat 80. XX w., a obecna "budowa" była w rzeczywistości przebudową;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 oraz 148b u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana w przewidzianym prawem terminie, tj. w ciągu 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z drogi przy ul. [...].

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strony domagały się uchylenie zaskarżonych decyzji obydwu instancji i umorzenia postępowania [administracyjnego].

W uzasadnieniu m.in. podnieśli, że najpóźniej w 1986 r. "powstała" ul. [...] i wtedy nadano jej urzędową nazwę; wzdłuż tej ulicy przeprowadzono wszelkie instalacje uzbrojeniowe takie jak gaz, woda, kanalizacja, prąd itp.; w latach 80. wzdłuż ul. [...] wyznaczony i poprowadzonych był chodnik z nawierzchni asfaltowej wraz z krawężnikami.

Odwołując się do art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 u.d.p. stwierdzili, że połączenia drogowe między ul. [...] a ul. [...] – właśnie poprzez ul. [...] – wykonane zostało ponad 20 lat temu i przez cały ten okres droga była eksploatowana. Przyznali, że faktem jest, iż jezdnia była gruntowa, ale wzdłuż ulicy położony był chodnik asfaltowy wraz z krawężnikami, które to elementy uległy z czasem degradacji. Zdaniem skarżących inwestycja na ul. [...] polegała na przebudowę już istniejącej drogi, a to m.in. z uwagi na fakt, że w wyniku przeprowadzonych prac nie uległy zmianie granice pasa drogowego, zaś na istniejącej od wielu lat drodze gruntowej położono nawierzchnię twardą podnosząc parametry techniczne i eksploatacyjne tej drogi.

Zdaniem skarżących uzależnienie przyjęcia istnienia drogi od wykazania istnienia decyzji pozwolenia na budowę i jej użytkowanie są bez znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w spisie ulic ul. [...] już istniała w latach 80, zatem skoro od tego czasu ulica ta miała nazwę to gmina (Miasto) akceptowało jej istnienie jako drogi publicznej. Podkreślili, że nie można nadać ulicom nazw przed zakwalifikowaniem ich do kategorii dróg publicznych, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej; musi to być droga istniejąca, a nie droga, która jeszcze nie została zbudowana.

Uzasadniając naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n., skarżący powołali się na istnienie protokołu nr [...] odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania, w którym po zakończeniu inwestycji Miasto P. odebrało wykonane roboty w dniu 27 lipca 2011 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin rękojmi. Zdaniem skarżących to od tej daty powstały faktyczne warunki do korzystania z wyremontowanej drogi, stąd też organ II instancji niezadanie przyjął, że zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie daty rozpoczęcia korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, w co w szczególności ma miejsce w oparciu o zgłoszenie obiektu do użytkowania. W ocenie skarżących taka interpretacja jest sprzeczna z przepisami powołanej ustawy, a nadto nie jest racjonalna i logiczna. Zdaniem stron wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji nastąpiło już po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odnosząc się krytycznie do zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 4 115,50 zł "po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...]" z tytułu wzrostu wartości nieruchomości H. F. i H. F. położonej w [...] przy ul. [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...].

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organów w tym względzie i przyjął tak ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie, tym samym czynią go integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – w tym przypadku drogi – z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji. Owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, bowiem ustalenie opłaty nie jest obligatoryjne. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przywołanych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana droga z udziałem środków publicznych, 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że ziściła się przesłanka wymieniona powyżej w punkcie 4, gdyż nie budzi wątpliwości, iż w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała [...] nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Stawka ta wynosi 50% kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast ziszczenie się pozostałych przesłanek (wcześniej w punktach 1-3) jest już bezsprzecznie przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Strona skarżąca nie kwestionuje jednak faktu, że w dniu 28 lipca 2011 r. nastąpił protokolarny odbiór końcowy obiektu oraz przekazanie drogi do użytkowania, a także iż ZDM w P. zgłosił w dniu 13 lutego 2012 r. PINB w P. (data wpływu zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego) zakończenie robót w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane; wszystko to jednak czyni, zajmując odmienne stanowisko co do ustaleń faktycznych dotyczących kwestii uprzedniego istnienia drogi na tym terenie, a w konsekwencji co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, jak również w odniesieniu do zachowania przez organ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n., tj. materialnoprawnego terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spór ten należy rozstrzygnąć na korzyść skarżonego organu, bowiem zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł ustalić opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem drogi na ul. [...] w [...]. Skutkiem wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z drogi był bowiem wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 grudnia 2014 r. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 8 231 zł, zaś opłata adiacencka wynosi 50% tej kwoty zgodnie ze stawką procentową określoną w uchwale [...] nr [...], tj. 4 115,50 zł.

Po pierwsze, zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że w tym przypadku rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi na ul. [...] na odcinku od ul. Jana Henryka [...] do ul. [...] (Sąd podaje uproszczony opis zrealizowanej inwestycji), jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie – co zarzucają skarżący – tylko do jej "przebudowy" nieuprawniającej do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W świetle art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, którymi w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "droga" oraz "budowa drogi", to dla ustalenia ich prawidłowego znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych oraz do ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (definicja legalna).

Z kolei przez "budowę drogi" należy rozumieć "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W tak określonym pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi" odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową drogi" wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony wcześniej w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 963/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego cechą odróżniającą desygnaty obu pojęć jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy" przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy drogi"), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp), bowiem również konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów przez budowlę należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. obiekty liniowe i budowle ziemne. Z kolei obiekt liniowy to w szczególności m.in. droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego).

Jednakże dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" drogi istotną okolicznością jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał w sposób naturalny, wskutek użytkowania (przechodzenia, przejeżdżania) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi, którą co do zasady może być nawet budowla ziemna. Zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego definicja "budowy" przewiduje bowiem wyraźnie "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych, w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Zatem pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 923/08, dostępny jw.), i to nawet połączonego z ewentualnymi – w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) – zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego.

Rekapitulując powyższe rozważania należy stwierdzić – w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 435/13 (dostępnym jw.) – że dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych (zgodnie z właściwymi przepisami) i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to roboty budowlane prowadzone w celu budowy nowej drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). Kwestie te zostaną jeszcze szczegółowo rozwinięte w dalszej części uzasadnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organów obydwu instancji – znajdujące dostateczne oparcie w materiałach zebranych w aktach administracyjnych sprawy – że w przedmiotowej sprawie wystąpiła druga sytuacja, tj. na określonym odcinku ul. [...] doszło w 2011 r. do "wybudowania" (nowej) drogi w sensie technicznoprawnym, a nie do jej "przebudowy", jak to utrzymują skarżący.

Po pierwsze, Sąd stwierdza, że organy w należyty sposób ustaliły, że ul. [...] przed wybudowaniem drogi w lipcu 2011 r. nie była obiektem budowlanym powstałym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi, a nawierzchnia gruntowa tej ulicy powstała wskutek samoczynnego użytkowania. Okoliczność ta wynika z informacji uzyskanych od ZDM w P., jako zarządcy dróg na terenie Miasta P. (pismo ZDM w P. z dnia 29 listopada 2012 r. [...]), a właściwie jako reprezentanta (jednostki organizacyjnej) zarządcy dróg, jakim jest Miasto P. (gmina). ZDM w P. wyjaśnił również, że nawierzchnia gruntowa tej ulicy powstała wskutek samego użytkowania i nie spełniała warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz.124] – dalej: warunki techniczne dróg). Kwestie te zostały również omówione przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie, który odpowiednio odniósł się do kwestii nawierzchni ul. [...] przed zrealizowaniem inwestycji drogowej w 2011 r. i oceny, czy na ulicy tej istniał wcześniej zrealizowany obiekt budowlany w postaci drogi. Ponadto uzasadniając dobór transakcji porównawczych dla wyceny nieruchomości przed stwierdzeniem warunków do korzystania z drogi, wskazał na posłużenie się danymi dotyczącymi nieruchomości usytuowanych przy drogach [w znaczeniu faktycznym] o nieurządzonej, nietrwałej nawierzchni. Żadne z twierdzeń zawartych w odwołaniu czy skardze nie przełamały takich ustaleń organów, gdyż co najwyżej wskazywały na istnienie ulicy z nieurządzoną nawierzchnią ziemną, która nie mogła być uznana za drogę z nawierzchnią gruntową, która stanowiłaby odrębny obiekt budowlany (budowlę ziemną).

Godzi się też zauważyć, że w istocie stan techniczny i charakter (ciąg komunikacyjny gruntowy o bardzo ograniczonych możliwościach prawidłowego użytkowania, w zasadzie prowizoryczny, nietrwały) nawierzchni (powierzchni gruntu) ul. [...] przed inwestycją zrealizowaną w 2011 r. nie potwierdzał stanowiska stron co do wcześniejszego – najpóźniej od 1986 r. – istnienia na tym terenie drogi. Samo domniemane ewentualne istnienie na tym terenie – przy czym w zasadzie, jak to wynika z materiału poglądowego dołączonego przez skarżących do odwołania, należałoby raczej mówić o co najwyżej uprawdopodobnieniu istnienia utwardzenia (z ewentualnym krawężnikiem) na wysokości posesji skarżących – aktualnie zdewastowanego już chodnika (pierwotnie wykonanego z asfaltu i ograniczonego krawężnikiem), jak na to powołują się skarżący, nie determinuje uznania, że na ul. [...] istniała droga w postaci obiektu budowlanego, tj. budowli ziemnej z utwardzoną nawierzchnią. Zarazem sam zakres robót budowlanych wykonanych w ramach tej inwestycji oraz data ich zakończenia nie były przedmiotem sporu pomiędzy stronami, a sporna pozostawała jedynie ich prawna kwalifikacja.

Po drugie, nadanie danemu terenowi na terenie miejskim, niewątpliwie przeznaczonemu pod komunikację drogową, nazwy i użytkowanie go od wielu lat na cele komunikacyjne nie oznacza jeszcze samo w sobie, że na tym terenie istniał obiekt budowlany spełniający warunki drogi publicznej. Skarżący na uzasadnienie swojej tezy sięgnęli do przepisów art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 u.d.p. i swoją argumentację w tym względzie opierają w istocie na brzmieniu definicji przebudowy drogi art. 4 pkt 18 u.g.n. ("wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego") i wywodzą z tej definicji następującą tezę: jeżeli w danym miejscu istniała ulica (miejska) i jakakolwiek droga (w tym zaliczona do kategorii dróg publicznych), to jeżeli w ramach granic pasa drogowego przeprowadzono nową inwestycję drogową, to w zasadzie zawsze będzie takie działanie "przebudową". Temu przecież właśnie służy argumentacja, że już wcześniej nastąpiło nadanie nazwy przedmiotowej ulicy, a droga publiczna została zrealizowana już 20 lat temu, skoro ma na celu wykazanie, że w ciągu komunikacyjnym ul. [...] łączącej ul. [...] z ul. [...] już znaczniej wcześniej istniała droga publiczna. Z takim rozumowaniem skarżących nie można się godzić, nie jest bowiem tak, że fakt nadania nazwy danej ulicy, a nawet wyznaczenie w danym miejscu drogi publicznej powoduje, że wszelkie prace, które nie powodują zmiany granic pasa drogowego (odpowiadają szerokości działki wykorzystywanej na cele komunikacyjne) zawsze będą tylko "przebudową drogi". Należy zwrócić uwagę na treść art. 4 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, oraz art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (zob. § 5 i 6 warunków technicznych dróg).

Budowla drogowa może być bardzo zaawansowana i pokrywać niekiedy cały pas drogowy (np. droga asfaltowa, bądź z kostki, z jezdniami i chodnikami) albo może składać się tylko z niektórych elementów (w szczególności sama jezdnia z twardą nawierzchnią), przy czym jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.). Do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została realizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej (zob. § 141 i nast. warunków technicznych dróg).

Mając na uwadze powyższe i wracając do definicji "przebudowy drogi", stwierdzić należy, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi" w rozumieniu faktycznym i technicznoprawnym (z zastrzeżeniem, że nie wymagają one zmiany granic pasa drogowego). Skoro przebudowa dotyczy "istniejącej drogi", to oznacza, że musi odnosić się do "istniejącej budowli drogowej", której parametry techniczne są podwyższane. Nie jest zatem tak, jak twierdzą skarżący, że prace inwestycyjne wykonywane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi publicznej zawsze będą kwalifikowane jako "przebudowa drogi". "Przebudowa" ma bowiem miejsce tylko wtedy, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową. W innych przypadkach będziemy mieli do czynienia z "budową drogi", a zatem z "wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową", przy czym to połączenie drogowe będzie stanowiło "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 36/15, dostępny jw.).

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że kwestionowane rozstrzygnięcia organów obydwu instancji dotyczą inwestycji polegającej na realizacji całkowicie nowej budowli drogowej, co wynika z materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Z całokształtu ustalonych okoliczności sprawy wynika, że w pasie drogowym ul. [...] przed realizacją tam przedmiotowej inwestycji drogowej istniała jedynie droga gruntowa, której nawierzchnia nie powstała w wyniku zrealizowania określonych robót powodujących powstanie budowli drogowej (obiektu budowlanego), a w szczególności jezdni. Co najwyżej można mówić o wykonaniu jakiejś formy – jak się okazało dość nietrwałej i aktualnie jednie fragmentarycznej – utwardzenia i to w zasadzie w części chodnikowej tej ulicy. Zatem ul. [...] nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową (z ewentualnym przyjęciem wyjątku co do chodnika, o którym wspominają skarżący), a jednie pasem gruntu, w ramach którego odbywała się komunikacja. Takiej oceny nie zmieniłby nawet fakt prowadzenia w granicach tej ulicy sporadycznych czy nawet okresowych działań konserwacyjnych, zgodnie bowiem z art. 4 pkt 20 u.d.p. "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej" stanowi utrzymanie drogi i nie ma związku z realizacją drogi. Charakter ul. [...] przed rozpoczęciem prac potwierdza protokół odbioru po zakończeniu inwestycji z dnia 28 lipca 2011 r., w którego załączniku opisano zakres wykonanych robót, obejmujący m.in. budowę powierzchni drogi (nawierzchni z kostki brukowej), wjazdów (zjazdów) i chodników.

Co więcej, nawet gdyby uznać, że na ul. [...] przed 2011 r. istniała budowla drogowa w sensie technicznoprawnym, charakter robót wykonanych w 2011 r. w żadnej mierze nie mógł oznaczać wykonywania takich robót, w których wyniku nastąpiło jedynie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Zakres wykonanych robót, które nie wiązały się z ulepszeniem domniemanej dotychczas istniejącej budowli drogowej, lecz z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli, w pełni pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że w granicach ul. [...] nie została zrealizowana "przebudowa drogi", ale jej "budowa", tj. wykonanie nowej budowli drogowej. Pokreślenia wymaga też, że z akt sprawy i twierdzeń skarżących nie wynika, aby został zachowany lub poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowego stanu urządzenia ul. [...] (drogi gruntowej). Natomiast ze znajdującej w aktach administracyjnych kopii decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. (znak [...]) wydanej przez Prezydenta Miasta, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na budowie ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), a także zawiadomienia z dnia 10 lutego 2012 r. skierowane przez inwestora (ZDM w P.) do PINB w P. o zakończeniu budowy obiektu budowanego – ul. [...] – również wbrew twierdzeniom skarżących wynika, że przedmiotowa inwestycja polegała na "budowie", a nie na "przebudowie" ul. [...].

Zatem twierdzenie skarżących, że na ul. [...] miała miejsce "przebudowa drogi" (położenie nawierzchni twardej na dotychczas istniejącej drodze gruntowej, podnoszące parametry techniczne i eksploatacyjne drogi), a nie "budowa" jest nietrafne. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 10 lutego 2012 r. naruszają w tym aspekcie sprawy prawo materialne – w szczególności art. 143 ust. 2 u.g.n. i powołane w skardze przepisy art. 145 i art. 146 oraz art. 148 ust. 1-3 art. 148b u.g.n.

Odnosząc się zaś na koniec tej części rozważań do argumentacji skargi, że nadanie działce stanowiącej ul. [...] nazwy prowadzi do uzyskania przez nią statusu "drogi publicznej" nie oznacza – jak twierdzą skarżący – że technicznie mamy do czynienia z "drogą".

Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.d.p. (w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.p.) użyte w ustawie o drogach publicznych określenie "ulica" oznacza drogę – a nie drogę publiczną – na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe). Oznacza to, że ulica może być zarówno drogą publiczną, jak i drogą wewnętrzną.

W tym wypadku dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostawało nadanie nazwy ulicy. Nie oznacza to równocześnie stwierdzenia, że jest to ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej nie przesądza o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.). Kwestie nadawania nazw ulicom są też zasadniczo regulowane inną ustawą, tj. aktualnie ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, z późn. zm.), która stanowi w art. 18 ust. 2 pkt 13, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). Wcześniej zaś kwestie te regulowała ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. nr 26, poz. 183, z późn. zm.) – w art. 17 ust. 2 oraz ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139,z późn. zm.) – w art. 15 ust. 2 pkt 7 (uwaga poczyniona w związku z argumentem skarżących o istnieniu ul. [...], wcześniej ul. [...] już od lat 30. XX w.).

Zaliczenie drogi do określonej kategorii czy tym bardziej nadanie nazwy danej ulicy, a jej rzeczywista budowa to bowiem dwie różne kwestie. Zdarza się zresztą nierzadko w praktyce, że status dróg publicznych mają niekiedy po prostu wydzielone geodezyjnie działki, na których nie zrealizowano budowli (a np. zaprowadzono jedynie oznakowanie). Sytuacje takie zostały odnotowane w orzecznictwie, w którym dla przykładu stwierdzono, że "skoro bowiem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, [...] – to korzysta ona z takiego statusu, bez względu na swój aktualny stan techniczny" (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 973/09, dostępny jw.).

Idąc dalej stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została także kolejna z wcześniej wymienionych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej – w postaci dochowania wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (dostępną jw.) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie, jednakże Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. NSA w wyrokach z dnia: 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1921/10, 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 691/13 –orzeczenia dostępne jw.). W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ten kierunek wykładni jest przede wszystkim zgodny z przywołanych już wcześniej przepisem art. 148b 1 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Z tych względów należało uznać, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo wskazały, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dzień 6 marca 2012 r., bowiem 13 lutego 2012 r. do PINB w P. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka ul. [...], a więc określony w art. 54 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania zawiadomienia) termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął właśnie z tym dniem. Zatem do legalnego użytkowania obiektu (drogi na ulicy [...]) można było przystąpić właśnie od tego dnia.

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upływał w rozpoznawanej sprawie w dniu 6 marca 2015 r. (art. 112 Kodeksu cywilnego per analogiam). Decyzja organu I instancji została zaś wydana w dniu 10 lutego 2015 r., a doręczona właścicielom w dniu 12 lutego 2015 r., zatem z zachowaniem terminu ustawowego.

Sąd zarazem wyjaśnia, że wystarczające było w tym wypadku już samo wydanie decyzji przez organ I instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi bowiem uzyskać przymiotu ostateczności (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA [...] z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 664/13,dostęnego jw.). Ważne jest jedynie, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. W konsekwencji Kolegium, jako organ II Instancji, miało pełne podstawy do rozpoznania odwołania, rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji w mocy) już po upływie tego trzyletniego terminu.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także ostatnia z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił zaprezentowaną przez organy ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, jako prawidłowego dowodu w sprawie. Dodać należy, że strony w skardze nie przedstawiły żadnych zarzutów przeciwko operatowi szacunkowemu, a także ustaleniu przez organy wartości nieruchomości, jak również samego wzrostu tej wartości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. W końcowej części rozważań Sąd odniesie się jednakże do zarzutów dotyczących ustalenia wartości nieruchomości, a sformułowanych przez strony w postępowaniu administracyjnym.

Biegły – rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, bazując na wystarczającej liczbie transakcji nieruchomościami podobnymi na lokalnym rynku miasta P. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie zaś do § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, kierował się ich lokalizacją, otoczeniem i sąsiedztwem, powierzchnią oraz możliwościami i formą zagospodarowania, datą transakcji oraz ceną transakcji.

W związku z powyższym od razu należy zauważyć, że w operacie przyjęto na potrzeby wyceny transakcje nieruchomościami podobnymi, których ceny zostały poddane korekcie za pomocą współczynników korygujących.

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną zasadniczo tylko rzeczoznawcy (wiadomości specjalne), związaną z techniką sporządzania wyceny.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada.

Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadzać się może wyłącznie do kwestii formalnych (legalności, logiczności, zupełności), a także do zbadania: czy zawiera on wyjaśnienia, dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę przy wycenie, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13, dostępny jw.).

Wobec tego tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca2015 r. sygn. akt I OSK 2531/13, dostępny jw.). Zarazem, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2531/13 (dostępnego jw.), zasadniczo "podobieństwa nieruchomości nie można ocenić bez fachowej analizy tematu", a więc bez dysponowania dostatecznymi wiadomościami specjalnymi.

Badając pod tym kątem operat sporządzony na potrzeby sprawy administracyjnej, należy uznać, że zawiera on odpowiedzi dotyczące wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu ocena tego dowodu dokonana przez organy obydwu instancji była prawidłowa i została odpowiednio umotywowana. Również sam operat również został należycie uzasadniony, zatem trafnie został przez organy uznany za niewadliwy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W tej sytuacji organy mogły zasadnie uznać (co w sposób dorozumiany wynika z uzasadnień obydwu decyzji), że nie ma potrzeby zwracać się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez stronę względem operatu. Warto też mieć na uwadze, że ponieważ ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku każdorazowego zwracania się przez organ do rzeczoznawcy o odniesienie się do zarzutów strony dotyczących operatu, to trzeba przyjąć, że ocena wystąpienia takiej potrzeby w konkretnym przypadku należy do organów prowadzących postępowanie i jest ona uzależniona od tego, czy podnoszone przez stronę (w tym wypadku w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. i w odwołaniu) zastrzeżenia lub wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności operatu zostaną także podzielone przez organ. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy w sposób uprawniony przyjęły, że nie zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów skarżących skierowanych przeciwko operatowi, uznając najpewniej, że są w stanie samodzielnie się do tych zarzutów odnieść – co też przekonująco uczyniły w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, w szczególności organ I instancji wskazał na fakt, że biegły rzeczoznawca uwzględnił przy wycenie nieruchomości jej położenie i otoczenie, w tym obiekty i urządzenia znajdujące się najbliższym sąsiedztwie. Ponadto organ ten zasadnie wskazał na błędność argumentu strony co od tego, że nieruchomość jest położona przy trasie szybkiego ruchu [...]", wyjaśniając, że autostrada [...] usytuowana jest w znacznym oddaleniu od ul. [...], a położenie w zasięgu drogi krajowej na ul. [...] [tę ulicę strona może mieć faktycznie na myśli, mówiąc o "trasie (...) [...]" – przyp. wł.] zostało przy wycenie uwzględnione.

Z kolei próba wykazania w odwołaniu, że zrealizowanie inwestycji drogowej w 2011 r. wręcz obniżyło wartość nieruchomości jest całkowicie chybiona. Wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że zapewnienie należytego pod względem technicznym i prawnym dojścia oraz dojazdu do działek budowlanych objętych zabudową mieszkaniową podnosi wartość takich nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji, jak to podnoszą skarżący, zwiększa się ruch na tej ulicy, (w celu uniknięcia przez kierowców zatorów komunikacyjnych na ul. [...]), na której wykonano drogę o odpowiedniej nawierzchni, jak i pojawiają się związane z tym zagrożenia. Stąd też za kuriozalny należy uznać argument dotyczący domniemanego zagrożenia dla dzieci i osób starszych, jaki związany jest z użytkowaniem drogi na ul. [...]. Jeżeli zagrożenie tego rodzaju istnieje, a związane jest z nieprawidłową praktyką użytkowania drogi przez kierowców (w tym z wjeżdżaniem na chodnik dla pieszych), która naruszałaby przepisy prawa (w szczególności Prawa o ruchu drogowym), skarżący mogą sygnalizować takie przypadki właściwemu zarządcy drogi i innym organom, do których kompetencji należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów regulujących ruch drogowy i bezpieczeństwo na drogach.

Zarazem domniemany fakt wcześniejszego omijania przez kierowców ul. [...] pomimo istniejących korków na ul. [...] tym bardziej wskazuje, że stan techniczny tego ciągu komunikacyjnego był bardzo zły – i to do tego stopnia, że kierowcy nie decydowali się na korzystanie z tego przejazdu celem ominięcia korków na ul. [...]. To zaś dodatkowo wzmacnia argumentację, że na tym terenie wcześniej nie istniał obiekt budowlany (drogowa budowla ziemna) w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, która mogłaby być uznana za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Innymi słowy, Sąd w ocenianym operacie nie dopatrzył się wad, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie w postępowaniu i ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji również ustalenie opłaty adiacenckiej.

Na zakończenie rozważań warto też wspomnieć, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 833/10, dostępny jw.). W konsekwencji należy uznać, że strony postępowania, a zarazem adresaci decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zostali prawidłowo określni. Zgodnie bowiem z uzyskanymi przez organ danymi z ewidencji gruntów i księgi wieczystej obydwoje skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Stąd też są – jak to zauważył organ odwoławczy – jednakowo zobowiązani do uiszczenia opłaty, co wynika z istoty współwłasności łącznej, tj. wspólności o niepodzielnym charakterze i wiąże się z rodzajem odpowiedzialności solidarnej.

Podsumowując należy podkreślić, że Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7–9 i art. 11 K.p.a.) ani innych przepisów postępowania – art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak i ustalenia opłaty adiacenckiej z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 145 ust. 2, art. 146 i art. 148b ust. 1 u.g.n. Jak już wspomniano na wstępie niniejszego uzasadnienia, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie, a wyniki postępowania wyjaśniającego uzewnętrznione przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji, które zawierało odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera również syntetyczne odniesienie do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.