Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 217/20 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 217/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", Starosta L. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...][...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych w decyzji działkach położonych w obrębie [...], jednostka Gmina L., na rzecz Wójta Gminy L., zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1A-1C do decyzji, będącymi integralną częścią decyzji, określającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych (oznaczony liniami przerywanymi w kolorach: brązowym, zielonym i pomarańczowym) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (oznaczone liniami przerywanymi w kolorach: fioletowym i czerwonym), a ponadto: 1) zatwierdził projekt budowlany na zamierzenie: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] [...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej"; 2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości położonych w obrębie [...], jednostka Gmina L. zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, będącym integralną częścią decyzji, przyjętym w dniu 13 września 2018 r. pod numerem ewidencyjnym [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę L. - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L.; 3) oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy L.; 4) ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 5) ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 6) ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 7) dokonał innych ustaleń dotyczących obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, zezwolił na wykonanie ww. budowy i przebudowy oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanych działkach, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w precyzyjnie określonej części i w tym zakresie orzekł merytorycznie, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11d specustawy drogowej. Analizując zakwestionowaną decyzję Wojewoda stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego (Gminy L.). Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych, jak również wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P.F., zaskarżając w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w związku z czym niespełnienie przez organ w zaskarżonej decyzji wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej;

b) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

c) art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie projektowanego zjazdu przez nowo zaprojektowaną działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...];

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. mające istotne znaczenie dla zaskarżonej decyzji poprzez brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości i zaprojektowanego tam zjazdu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż organy nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działek nr [...] (z działki nr [...]) i nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika, jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], lecz przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem. W związku z tym, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, wyłączenie zawarte w definicji legalnej "przebudowy" (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) nie ma zastosowania do obiektów będących zjazdami. Tymczasem z treści decyzji, jej załączników graficznych i projektu budowlanego wynika, że planowana "przebudowa" obejmuje co najmniej znaczną zmianę długości zjazdu przez jego "wydłużenie" (na odcinku kilkudziesięciu metrów) przez wydzielone działki nr [...] i [...] w celu doprowadzenia pasa zjazdu do działek prywatnych lub poszerzenia zakresu ich dostępu do drogi publicznej (zob. działka nr [...] oraz np. działka nr [...]powstała z podziału działki nr [...]). Należy jednak uwzględnić, że nie jest dopuszczalna budowa lub przebudowa zjazdu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które nie są położone przy tej drodze.

Dalej Sąd wskazał, że organy nie dokonały wystarczającej weryfikacji treści części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, na podstawie których można stwierdzić spełnienie wskazanych w tych przepisach warunków, w tym warunku minimalnej szerokości zjazdu indywidualnego (3m).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez decyzji organu odwoławczego pomimo, że zaskarżona decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, że na działkach nr [...], nr [...] możliwa jest budowa zjazdu znajdującego się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, spełniającego wymagania art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.);

2/ przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia kwestionowanego wyroku w ten sposób, że niemożliwym jest kontrola instancyjna tego wyroku. Sąd wydając zaskarżony wyrok wskazał, że "ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania przed organem drugiej instancji odnoszą się jedynie do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w części dotyczącej spornej "przebudowy zjazdu" (zob. pkt 7 ppkt 1) zaskarżonej decyzji przez działki nr [...] (po podziale) i [...] (po podziale)". Przywołana przez Sąd przebudowa zjazdu określona w pkt 7 ppkt 1 decyzji organu pierwszej instancji ma zostać wykonana na działce nr [...] i stanowi w istocie inny zakres robót budowlanych niż poddany analizie przez Sąd i kwestionowany przez skarżącego. Tym samym w oparciu o sporządzone uzasadnienie wyroku nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Wywodu Sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji Sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia;

3/ przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że zjazd projektowany m.in. do działki nr [...] nie stanowi bezpośredniego połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, w sytuacji gdy linią przerywaną w kolorze fioletowym na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" oznaczona została linia rozgraniczająca, stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego, doprowadzona do granicy działki nr [...]. Powyższe koresponduje z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który definiuje pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Natomiast rozpoznając tak wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem wniesiony środek odwoławczy organu zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż nie jest sporne, że Sąd pierwszej instancji wyrażając swoją ocenę prawną w odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz wskazań co do dalszego postępowania przed organem drugiej instancji odniósł je wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w części dotyczącej spornej "przebudowy zjazdu" (zob. pkt 7 ppkt 1) zaskarżonej decyzji przez działki nr [...] (po podziale) i nr [...] (po podziale). W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które stanowią podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Przyjmując potrzebę badania ww. kwestii podniesiono w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, iż organy nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działki nr [...] (z działki nr [...]) i nr [...] (z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Przede wszystkim jednak zaznaczono, iż cytat: "Przyjmując stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 220/06), co wynika z samej definicji ustawowej zjazdu (art. 4 pkt 8) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych/u.d.p. – "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", należy uznać, że wyłączenie zawarte w definicji legalnej przebudowy nie ma zastosowania do obiektów budowlanych będących zjazdami" – koniec cytatu. W tych okolicznościach mając na uwadze kwestionowany przez skarżącego zjazd, jego parametry (na odcinku kilkudziesięciu metrów) przez wydzielone działki nr [...] i [...] w celu doprowadzenia pasa zjazdu do działek prywatnych lub poszerzenia zakresu ich dostępu do drogi publicznej (zob. działka nr [...] oraz np. działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]), Sąd podkreślił, że nie jest dopuszczalna budowa lub przebudowa zjazdu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które nie są położone przy tej drodze. Zdaniem Sądu z definicji zjazdu wynika, że budowa (przebudowa) zjazdu może odnosić się jedynie do tych nieruchomości położonych przy drodze publicznej, które są bezpośrednim miejscem dostępu do tej drogi w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego ostatniego przepisu nie chodzi zatem o tzw. dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" – koniec cytatu. Jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji przede wszystkim organ odwoławczy zobowiązany był do oceny, czy i w jakim zakresie tego rodzaju planowana (zatwierdzona) "przebudowa zjazdu" stanowiła niedopuszczalną prawnie budowę "zjazdu" stanowiącego w istocie drogę wewnętrzną (przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], przechodzące na władność Gminy) do działki prywatnej (działka nr [...]). W takim bowiem wypadku nie tylko nie może być mowy o "przebudowie" zjazdu, lecz przede wszystkim nie można mówić o spełnieniu definicji zjazdu, który stanowi zawsze połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie (a nie pośrednie) miejsce dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo też zarzucono w motywach kwestionowanego wyroku, że w sprawie kontrolowane organy nie dokonały wystarczającej weryfikacji treści części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Tym samym uznano w powyższym zakresie, w realiach niniejszego postępowania, potrzebę ponownej weryfikacji zaskarżonej decyzji. Stanowiska tego nie podziela organ odwoławczy i przede wszystkim w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie zgłasza zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego art. 4 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oznaczony jako 3 w petitum skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie rozstrzyganej na podstawie specustawy drogowej, gdzie stosownie do art. 11i ust. 1 tego aktu przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio (z wyjątkiem art. 28 ust. 2), zauważyć należy, iż organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, w szczególności kierując się kryterium wpływu inwestycji drogowej na wartość nieruchomości przylegających do drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Trzeba wyraźnie wskazać, że zaprojektowanie zjazdu czy też jego przebudowa lub rozbudowa, w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej – patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2527/15. Budowa nowych zjazdów, jak również poprawa parametrów istniejących zjazdów publicznych i ich rozbudowa ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa przyszłych uczestników ruchu drogowego i uzasadnia przejęcie prywatnych nieruchomości w ramach zezwolenia realizacyjnego.

Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko w zakresie budowy zjazdów oparte było na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących realizacji inwestycji wyłącznie w postaci "zjazdów", gdy tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją drogową jako całością realizowaną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Przypomnieć należy, iż pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zatem w świetle tych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. W przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi, natomiast w przypadku zjazdu – właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (z wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią.

Natomiast w rozumieniu ustawy Prawo budowlane droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane), a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Również z treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oznacza to, że na gruncie ustawy Prawo budowlane i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany – patrz: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 1109/15.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka skarżącego nr [...] w związku z planowaną inwestycją została podzielona na nowe działki o nr [...] i nr [...]. Działka sąsiednia o nr [...] podzielona została na działki o nr [...] i nr [...]. Z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika, że pod realizację inwestycji drogowej przewidziano działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] została przewidziana na przebudowę sieci wodociągowej i przebudowę zjazdu, a działka nr [...] na przebudowę zjazdu (pkt 7 ppkt 1 decyzji). Wydzielone działki nr [...] i nr [...] objęte zostały granicami projektowanego pasa drogowego.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji wadliwe uznał, że organy orzekające nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działki nr [...](z działki [...]) i działki nr [...](z działki nr [...]) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu (str. 15 uzasadnienia). Otóż wymienione wyżej działki nie są w decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji planowane pod przebudowę zjazdu, lecz – co jest niesporne – pod rozbudowę drogi gminnej w zakresie budowy nowego zjazdu. Tym samym stwierdzenia Sądu pierwszej instancji zamieszczone na stronie 16 uzasadnienia, że z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika, jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr [...] i nr [...], oraz to, że przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem, jawią się jako niezasadne. Właściwie też wskazano w skardze kasacyjnej, że w kontekście powyższego bez znaczenia pozostają uwagi dotyczące znacznej długości zjazdu przez jego wydłużenie (na odcinku kilkudziesięciu metrów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowa drogi oznacza w tym przypadku poszerzenie granic istniejącego pasa drogowego między innymi w zakresie działki nr [...] i nr [...](po podziale), na której inwestor przewidział budowę nowego zjazdu właśnie do działki nr [...].

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi. To właśnie o przebiegu pasa drogowego przesądzają linie rozgraniczające. A, jak już wyżej wskazano, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicą pasów drogowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, który w motywach kasacji wskazał, że z istoty rozbudowy drogi wynika, że poszerzeniu ulega szerokość pasa drogowego, co powoduje, że zmienia się lokalizacji drogi, a w związku z tym działki które do tej pory nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej mogą taki dostęp uzyskać poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego. Również analiza rysunku "Projektu zagospodarowania terenu pozwala przyjąć, iż linią przerywaną w kolorze fioletowym oznaczona została linia rozgraniczająca, stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego i została ona doprowadzona do granicy działki nr [...], co spełnia wymogi wynikające z powołanego wyżej art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zatem słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie zostało właściwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, iż na działkach nr [...] i [...] budowana będzie droga wewnętrzna, skoro działka nr [...], podobnie jak i działka nr [...](po podziale) objęte zostały zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i stanowią część tej drogi. Natomiast o drodze wewnętrznej można mówić wówczas, gdy spełnia ona wymogi z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lecz w opisanych wyżej okolicznościach z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Tym samym na skutek planowanej rozbudowy drogi gminnej wszystkie działki przylegające do pasa drogowego uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zjazd na działce nr [...] jest częścią drogi publicznej zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane – droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany. Tym samym Sąd pierwszej instancji przywołując i wykładając definicję zjazdu (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) dokonał błędnej jego wykładni, w szczególności pomijając wykładnię systemową, bowiem nie odniósł jej do definicji obiektu liniowego zawartej w ustawie Prawo budowlane.

Powyższe rozważania pozwalają uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji jako przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem w opisanych okolicznościach nie ujawniono takiego naruszenia prawa materialnego, w ramach przyjętych błędnych kryteriów oceny tej inwestycji, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, jak wyżej zaznaczono, w sprawie tej przebudowa zjazdu dotyczy działek nr [...] i nr [...] (po podziale), natomiast Sąd pierwszej instancji dodatkowo ujawnił jako naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. okoliczność niedokonania wystarczającej weryfikacji części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 79 tego rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć: szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zdaniem Sądu z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, a z części opisowej projektu budowalnego wynika jedynie, że szerokość zjazdów wynosi "3,0-5,0 m" (s. 49a), natomiast z części graficznej projektu (co do zasady trudno czytelnej) można odczytać jedynie szerokość jezdni (3 m).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż odnosząc te zarzuty do projektu budowlanego spornej inwestycji drogowej, należy podzielić stanowisko skarżącego organu, że w kwestii parametrów zjazdu nie sposób ustalić, czy Sąd kwestionuje parametry przeznaczonego do przebudowy na działce nr [...] zjazdu, czy parametry nowego zjazdu budowanego na działce nr [...] i działce nr [...]. Niezależnie jednak od tego, z projektu budowlanego, wbrew temu co podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, wynika właśnie na stronie 49a, iż zjazdy będą posiadały szerokość od 3,0-5,0 m, jak też określono szerokość poboczy 0,80-2,0m, który to parametr odnosi się do wskazywanego wyżej zjazdu przy wykazywanej szerokości 3 m szerokości jezdni.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można również uznać, by podnoszone wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego faktycznie uzasadniało zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a., skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym przypadku Sąd nie przeprowadził prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby przyjęcie naruszenia § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Dlatego też w tym zakresie należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Natomiast nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, i właśnie taki zarzut czyniony jest w tej sprawie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli – patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r. II GSK 1445/15.

Analiza treści uzasadnienia nie daje podstaw do przyjęcia poglądu skarżącego kasacyjnie organu, iż niemożliwa jest kontrola instancyjna kwestionowanego wyroku, albowiem wyrok ten nie poddaje się kontroli instancyjnej. Poddając ocenie motywy zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że to z treści tego uzasadnienia wynika właśnie, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności, to zaś z kolei oznacza, że jego motywy pozwalają ocenić skuteczność sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. W istocie skarżący kasacyjnie organ podnosząc wady, z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odnosi ich do braków w zakresie formy uzasadnienia, ale kieruje je pod adresem ocen, które stały się podstawą orzekania. Kwestionowanie wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska może odbywać się tylko w drodze stawiania zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego, a nie poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze okoliczności związane z przeprowadzeniem przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał potrzebę ponownej oceny legalności kwestionowanego aktu w jego całokształcie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym uzasadnieniu uwag. Z tych powodów uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę przedmiotowej inwestycji liniowej do ponownego rozpoznania.

Dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).