Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1775/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia 29 lipca 2022 r., nr MO-CWCR-SP.0203.2.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1775/22, oddalił skargę J.J. na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia 29 lipca 2022 r., nr MO-CWCR-SP.0203.2.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

J.J., wnioskiem z dnia 3 lipca 2022 r., przesłanym poprzez platformę ePUAP, zwrócił się do Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. informacji o wysokości poszczególnych kwot wynagrodzeń wypłaconych Szefowi Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] oraz Zastępcy Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] i innym osobom pełniącym funkcje publiczną zatrudnionym w Wojskowym Centrum Rekrutacji [...] w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc);

2. aktualnie obowiązujących w Wojskowym Centrum Rekrutacji [...] dokumentów w postaci instrukcji kancelaryjnej, polityki rachunkowości, jednolitego rzeczowego wykazu akt, instrukcji archiwalnej oraz regulaminu pracy;

3. rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] (obecnie Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...]) złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135) za lata 2020 - 2021;

4. aktu powołania ppłk. G.M. na stanowisko Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...].

W odpowiedzi na wniosek organ udostępnił informacje, o których mowa w pkt 1-2 oraz 4. Natomiast, odnosząc się do informacji wnioskowanej w pkt 3, Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji [...] decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., nr 1/2022 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie rocznych informacji o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] (obecnie Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji [...]) złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie za lata 2020 - 2021. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane dokumenty zawierają informacje niejawne i opatrzone zostały klauzulą "Zastrzeżone", bowiem treść wskazanych dokumentów zawiera informacje dotyczące bezpieczeństwa narodowego (obronności).

Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 lipca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 15lipca 2022 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że stanowi on wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, winien być interpretowany ściśle. Zatem przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742 i z 2022 r. poz. 655).

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "Zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w myśl postanowień art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (zasada ograniczonego dostępu).

Dokumenty, o udostępnienie których wystąpił wnioskodawca mają nadaną klauzulę "Zastrzeżone" i klauzula ta nie została uchylona. Zawierają one niewątpliwie informacje, które dotyczą bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności poruszają problematykę zadań związanych z gotowością mobilizacyjną i bojową, a także uzupełnieniem Sił Zbrojnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 18/23, uchylił zaskarżone postanowienie i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że Szef WCR jako organ niezespolonej administracji rządowej działający w województwie, podporządkowany Ministrowi Obrony Narodowej, jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) do udzielenia informacji. Również żądanie skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., dotyczy bowiem wprost zadań wykonywanych przez Szefa WCR oraz jego działalności w oparciu o wewnętrzne akty prawne.

Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Nadto, ochrona informacji niejawnych obejmuje informacje niejawne niezależnie od tego czy informacje niejawne stanowią informację prostą, czy przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Dla takiej ochrony informacji niejawnych wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1822/16, tu cyt. "Informacja jest niejawna ze względu na jej treść. Oznaczenie jej odpowiednią klauzulą tajności jest tylko wskazówką dla odbiorcy do właściwej jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem czy zniszczeniem. Dla uznania informacji za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona została przesłanka materialna określona w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych." W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w wystarczającym stopniu wykazał, że żądana informacja, tj. roczne informacje o działalności Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] złożone Wojewodzie Mazowieckiemu za lata 2020-2021, stanowi informację niejawną. Organ wskazał, że żądany dokument posiada nadaną klauzulę ZASTRZEŻONE. Zawiera on informacje dotyczące bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności zawiera dane związane z gotowością mobilizacyjną i bojową. W obecnej sytuacji geopolitycznej w jakiej znajduje się Polska ujawnienie danych zawartych we wnioskowanym dokumencie spowodowałoby szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej i byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, tj. informacje o gotowości mobilizacyjnej i bojowej. Ujawnienie takich informacji pozwala na zorientowanie się w jakiej sytuacji mobilizacyjnej i bojowej jest Polska, co zagraża militarnemu bezpieczeństwu państwa.

W dniu 3 lipca 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji; ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. - przez wydanie wyroku bez dysponowania przez WSA w Warszawie aktami sprawy;

2. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczną kontrolę działania organu, to jest zaaprobowanie przez WSA w Warszawie sytuacji, w której uzasadnienie decyzji odwołuje się do ogólnikowych sformułowań bez odniesienia do szczegółów stanu faktycznego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. - przez wydanie wyroku bez dysponowania przez WSA w Warszawie aktami sprawy.

Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo. Sąd pierwszej instancji zawarł w zaskarżonym uzasadnieniu wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po drugie, w sprawie nie doszło do obrazy art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis statuuje obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, a więc oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy. Oznacza to orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. Tego rodzaju naruszenia WSA w Warszawie nie dopuścił się. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, Sąd ten zapoznał się z treścią wydanych w sprawie decyzji, co zostało szczegółowo opisane w części historycznej (s. 1-4 uzasadnienia) oraz odniósł się do ich merytorycznej zwartości w części prawnej uzasadnienia (s. 9 – 10 uzasadnienia). Nie można zatem uznać, że WSA w Warszawie nie dysponował, czy nie zapoznał się z aktami sprawy administracyjnej.

Podobnie jako nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niedostateczną kontrolę działania organu, to jest zaaprobowanie przez WSA w Warszawie sytuacji, w której uzasadnienie decyzji odwołuje się do ogólnikowych sformułowań bez odniesienia do szczegółów stanu faktycznego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Ponadto przepis ten wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zaś wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie można również twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zdaje się w tym zarzucie wykazywać, że w istocie WSA w Warszawie dokonał błędnej subsumpcji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. uznając, że sprawie miał on zastosowanie. W tym zakresie zarzut ten jest sformułowany nieprawidłowo, bowiem dotyczy pierwszej podstawy kasacyjnej, a więc naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego nie został w sprawie sformułowany.

Odnosząc się natomiast do treści zaskarżonych decyzji, to Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie decyzji odpowiada prawu, a przyjęta przez organy argumentacja jest zgodna z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.