Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 880/17 w sprawie ze skargi Ł. L., J. B. i M. Ś. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Ł. L., J. B. i M. Ś. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. ( sygn. akt III SA/Gd 880/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. L., J.B.j i M. Ś. stwierdził nieważność aktu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego w postaci ograniczenia ruchu samochodów ciężarowych na terenie Głównego Miasta w [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 5 ust. 1 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt organizacji ruchu powinien wskazywać na zasadność projektowanych zmian w organizacji ruchu z uwzględnieniem celu ich wprowadzenie dla określonej kategorii pojazdu, podczas gdy w/w przepisy takiego wymogu nie stawiają,

2. § 3 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zaskarżone uzgodnienie organizacji ruchu nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w tym przepisie, w szczególności bez merytorycznej analizy projektu, podczas gdy projekt był przedmiotem merytorycznej analizy organu i Komisji ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego oraz został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ruch drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...],

3. § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w/w przepisy przewidują wydanie przez organ zarządzający ruchem "zarządzenia", podczas gdy stanowią one jedynie o zatwierdzeniu organizacji ruchu;

II. przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności czynności zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi przepis art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1868 z poz zm.), podczas gdy taką podstawę mógłby stanowić ewentualnie jedynie przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 z poz.zm.).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. L., J.B. i M. Ś. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W pismach procesowych strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni: § 5 ust. 1 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) a także na naruszeniu (cyt.): "przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności czynności zatwierdzenie organizacji ruchu stanowi przepis art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1868 z poz zm.), podczas gdy taką podstawę mógłby stanowić ewentualnie jedynie przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 z poz.zm.)". W istocie jednak skarga kasacyjna oparta była wyłącznie na obrazie prawa materialnego. Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, że zarówno art. 79 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które przewidują możliwość stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał organów powiatu oraz uchwał i zarządzeń organów gminy, mają charakter przepisów kompetencyjnych (ustrojowych) a zatem zarzuty kasacyjne na oparte na tych przepisach winny być kwalifikowane jako zarzuty materialnoprawne a nie procesowe. Niezależnie od powyższego wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczyło jedynie w zasadzie rozumienia pojęcia "istotnego naruszenia prawa" a zatem nie należało w/w przepisów utożsamiać z podstawą prawną rozstrzygnięcia. Tym niemniej zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, iż skoro w analizowanej sprawie kontroli poddawany był akt Prezydenta Miasta [...] to bardziej logicznym i zrozumiałym byłoby odwołanie się w takim wypadku do rozumienia w/w pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uregulowanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z tą regulacją prawną, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Powyższa nieścisłość nie wpływała jednak na wynik sprawy, a która - jak wyżej wspomniano - dotyczyła skargi: Ł. L., J. B. i M. Ś. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydany w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego w postaci ograniczenia ruchu samochodów ciężarowych na terenie Głównego Miasta w [...]. Sąd Wojewódzki, uznając zaś w/w akt za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., czyli akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5, a podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, powołał się na treść uchwały, podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) i stwierdził, że zaskarżony akt pomimo opatrzenia go nazwą "uzgodnienie", w istocie rzeczy stanowił "zarządzenie", o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zdaniem Sądu I instancji, świadczył o tym bowiem zarówno tryb podjęcia w/w aktu jak też materia prawna nim regulowana, to jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. Wydając zaś zaskarżony wyrok, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z treści sporządzonego w niniejszej sprawie projektu zmiany organizacji ruchu, tj. "Projektu docelowej organizacji ruchu – ograniczenie ruchu samochodów ciężarowych na terenie Głównego Miasta w [...]", wynikało m.in., że "celem opracowania jest ograniczenie ruchu samochodów ciężarowych na terenie Głównego Miasta [...], zmniejszenie uciążliwości dla mieszkańców i turystów spowodowanych przez poruszające się całą dobę ciężkie pojazdy, zwiększenie bezpieczeństwa i porządku ruchu drogowego, ograniczenie negatywnego wpływu ruchu samochodów ciężarowych na historyczną zabudowę (punkt 1. "Cel opracowania"). Ponadto – w punkcie 2. "Charakterystyka stanu istniejącego" – wskazano m.in, że Główne Miasto w [...]"jest rejonem charakteryzującym się bardzo dużym natężeniem ruchu pieszego – mieszkańców i turystów zwiedzających liczne zabytki znajdujące się na jego terenie. Zarówno zabytki jak i budynki które znajdują się na terenie Głównego Miasta wymagają ochrony przed nadmiernym wpływem czynników zewnętrznych – w tym drgań spowodowanych przez ciężkie pojazdy. W rejonie tym toczy się również bardzo dużo prac budowlanych związanych z remontami budynków, budową budynków czy przebudową ulic, przez co niezbędna jest kontrola wjazdu pojazdów (przez wydawanie identyfikatorów)".

Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaprezentowany w treści ww. projektu zmiany organizacji ruchu opis techniczny, przedstawiający motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian, chociaż można było przyjąć, że wskazywał na powody, uzasadniające wprowadzenie ograniczenia ruchu "ciężkich pojazdów" z uwagi na zmniejszenie uciążliwości dla mieszkańców czy też ograniczenie negatywnego wpływu tych pojazdów na historyczną zabudowę Głównego Miasta w [...] ("w tym drgań spowodowanych przez ciężkie pojazdy"), to trudno było uznać, by uzasadnienie to mogło być odnoszone także do pojazdów wolnobieżnych typu Melex.

Nie przesądzając więc o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona, Sąd I instancji stwierdził, iż zawarty w dokumentacji, stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opis celu opracowania, tj. wprowadzenia proponowanych zmian w organizacji ruchu, nie spełniał wymogów, wynikających z przepisów prawa. Uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu (B-5) i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno bowiem w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników tych rodzajów pojazdów, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, argumentacja zatem w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie było aktem dowolnym.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący kasacyjnie organ, który w skardze kasacyjnej – jak na wstępie to stwierdzono – zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

W ocenie składu orzekającego zarzuty te nie podważają skutecznie zasadności zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że oczywiście, wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że w treści w/w rozporządzenia nie zostało użyte słowo "zarządzenie" (jakim posłużył się Sąd Wojewódzki) bo mowa jest w nim tylko o "zarządzaniu", ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracji w powołanej wyżej uchwale, zarządzanie jest przypadkiem rządzenia, czyli władania, wykonywania władczych czynności kierowniczych. W ujęciu zatem potrzebnym dla rozważań charakteru prawnego zarządzania organizacją ruchu pojęcie to można zdefiniować jako regulację sposobu poruszania się po dragach, sprawowanie władztwa nad organizacją ruchu drogowego realizowanego przez wydawanie określonych dyrektyw i poleceń w przewidzianej prawem formie oraz przez właściwy organ. Nie jest to przy tym forma stanowienia prawa, ale akt zarządzania przez stosowanie przepisów prawnych. Akt ten ma przy tym charakter ogólny i abstrakcyjny a więc jest aktem władztwa publicznego.

W tych warunkach, zdaniem składu orzekającego, użycie przez Sąd Wojewódzki, ujętego w cudzysłów, terminu "zarządzenie" na określenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta [...], nazwanego przez organ "uzgodnieniem" nie można było uznać za obrazę §3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Rzeczownik "zarządzenie" pochodzi bowiem od czasownika "zarządzanie" ( vide: "Mały słownik języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN Warszawa 1995 r. str. 1123) a zastosowanie przez Sąd I instancji cudzysłowu dowodzi, że użycie terminu "zarządzenie" nie było dosłowne a służyło jedynie określeniu cech zaskarżonego aktu, jakim było zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ na podstawie złożonego projektu.

Podnieść w tym miejscu też trzeba, iż - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 omawianego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem w szczególności m. in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowywuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu powinien zaś zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, a wśród nich wprawdzie winien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), ale - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych, wprowadzających ograniczenia. Stosownie zaś do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei po myśli pkt 3.2.6. ww. Załącznika nr 1, "Znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy.

Dodać też trzeba, iż ze szczegółowych zasad zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, uregulowanych w § 8 omawianego rozporządzenia, wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi jedynie czynności mechanicznej i arbitralnej, gdyż organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że wydanie aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu musi zawierać stosowne uzasadnienie. W analizowanej zaś sprawie, skoro Prezydent Miasta [...], wydając zaskarżony akt, w którym nakazał umieszczenie na terenie Głównego Miasta znaków B-5, oznaczającego "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" a co, z uwagi na treść § 18 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), oznaczało, że zakaz ten dotyczył: 1) samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. 2) ciągników samochodowych 3) pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. 4) ciągników rolniczych 5) pojazdów wolnobieżnych (do której to kategorii należał Melex), to motywy tego rodzaju działania winny obejmować nie tylko powody, dla których powyższy zakaz miał dotyczyć samochodów ciężarowych czy innych pojazdów tzw. ciężkich. Pojazd typu Melex w istotny bowiem sposób różni się od w/w pojazdów. Jest on zdecydowanie lżejszy, wolniejszy, ma napęd elektryczny i z tego powodu w wielu przypadkach jest właśnie wykorzystywany dla celów turystycznych i rekreacyjnych.

Z tych powodów skład orzekający uznał, iż zarzut kasacyjny oparty na błędniej wykładni § 5 ust. 1 w związku z § 1 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegającej na przyjęciu, iż projekt organizacji ruchu powinien wskazywać na zasadność projektowanych zmian w organizacji ruchu z uwzględnieniem celu ich wprowadzenie dla określonej kategorii pojazdu, nie był zasadny.

Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt. 1 i § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej tłumaczył bowiem przyjęciem przez Sąd Wojewódzki, (cyt.): " iż zaskarżone uzgodnienie organizacji ruchu nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w tym przepisie, w szczególności bez merytorycznej analizy projektu, podczas gdy projekt był przedmiotem merytorycznej analizy organu i Komisji ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego oraz został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ruch drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...]". Przytoczona zatem argumentacja, towarzysząca w/w zarzutowi, polegała zatem nie na wadliwej wykładni prawa materialnego a na dokonaniu przez Sąd I instancji – wg skarżącego kasacyjnie - błędnych ustaleń faktycznych. Argumentacji tej jednak nie towarzyszył odpowiedni zarzut procesowy, a to skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do przyjęcia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd Wojewódzki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z tego powodu - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.