Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/08 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1286 / 09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na działce ew. o nr [...],[...] z nadwieszeniem nad częścią działki o nr ew. [...].

W dniu 16 sierpnia 2007 r. H. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., wskazując że jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], od której odłączono teren o powierzchni 303 m2 i włączono tą część do nieruchomości przy ul. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, iż toczy się szereg postępowań sądowych, w których dochodzi ona swoich praw właścicielskich do części nieruchomości przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania argumentując, iż w kategorii osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) nie mieszczą się byli właściciele gruntów, bowiem nie mogą wykazać się bezpośrednim interesem prawnym w tym postępowaniu. Zdaniem organu, wobec tego, że nie mogą oni wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczących się procesów o ustalenie praw i odszkodowanie, to w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, skoro wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

W wyniku wniesionego przez H. P. odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r." na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. W rozpatrywanej sprawie inwestor [...] S.A. złożył wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...] i [...]) na cele budowlane wnikające z prawa wieczystego użytkowania. Również, zdaniem Wojewody z wypisów z rejestru gruntów z dnia 11 lipca 2005 r. i z dnia 4 września 2006 r. oraz z pisma Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia 11 września 2007 r. i Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 27 lutego 2007 r. wynikało, że działki stanowią własność Skarbu Państwa i m. st. Warszawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. P., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Dokonując analizy niniejszego postępowania, Sąd wskazał, iż w jego pierwszej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które zostało zakończone ostateczną decyzją oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Sąd podkreślił, iż jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. t.j. zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może, bowiem dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka ocena winna nastąpić dopiero na etapie następnym po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna jednak zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem tych zasad organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, a organ odwoławczy utrzymał jego decyzję, naruszając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 149 § 3 w związki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 147 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż w przypadku wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. weryfikacja istnienia przesłanki przedmiotowej wznowienia postępowania (badanie czy wnioskodawca jest stroną) następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy organ ma obowiązek badania przesłanek formalnych przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania;

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały uzasadnione przesłanki do jej oddalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga winna zostać oddalona jako niezasadna.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż należało podzielić argumentację organu odmawiającego wnioskodawczyni przymiotu strony tego postępowania, gdyż kwestia ta winna być wyjaśniona przez organ przed podjęciem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jasno wynika bowiem, iż okolicznością podlegającą badaniu we wznowionym na wniosek strony postępowaniu jest "nie branie udziału" oraz "brak winy"' strony, a nie samo badanie czy wnoszący o wznowienie postępowania jest w istocie stroną. Odwołując się w tym aspekcie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka wskazała, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienie postępowania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (np. wniosek od osoby nie będącej stroną) oraz gdy wniosek złożony został z uchybieniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Badanie istnienia braku przesłanek podmiotowych należało, zatem przeprowadzić przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, a w przypadku braku tych przesłanek (nieuznanie wnioskodawcy za stronę) należało odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem strony wnoszącej kasację, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje, iż decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ wydaje w przypadku, gdy wniosek złoży podmiot, który nie jest stroną postępowania. Tym samym orzeczenie organu administracyjnego było prawidłowe, bowiem nie pochodziło od osoby mającej status strony postępowania. Pomimo iż organ nie może przed wydaniem postanowienia o wznowieniu badać, czy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy, czy też nie było tu winy strony, to nie oznaczało, że nie bada on, czy dana osoba jest stroną. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie będzie skutkowała wznowieniem postępowania na wniosek i wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, a w przeciwnym razie wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Skoro, zatem organy obu instancji stwierdziły u H. P. brak legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, to wydały prawidłowe decyzje, a uchylając je, Sąd pierwszej instancji naruszył przepis prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niezasadnie uwzględnił skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji uchylono zgodne z prawem decyzje administracyjne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H. P., wnosząc o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia prawa t.j. art. 149 § 3 w związki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 147 k.p.a. Uchybienie tym normom prawnym strona wnosząca kasację upatruje w tym, iż w skarżonym wyroku wadliwie przyjęto, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. weryfikacja istnienia przesłanki podmiotowej wznowienia postępowania (badanie czy wnioskodawca jest stroną) następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy organ ma obowiązek badania przesłanek formalnych przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a., a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania. Należy podzielić zasadność stwierdzenia tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 ( niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

Zarzut skargi kasacyjnej jest więc nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie, bowiem zauważył, że ustalenie w fazie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania, bez przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia, że wniosek o wznowienie został złożony przez osobę niebędącą stroną, naruszyło omówione wyżej przepisy.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem z treścią tej normy prawnej w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Celem powyższego przepisu, w konsekwencji wprowadzenia modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego aktu, przed uprawomocnieniem się wyroku. Stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. OSK 591/04, opubl. ONSAiWSA 2004 r. Nr 2, poz. 32).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. nie mógł również zostać uwzględniony. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowiło, bowiem wynik kontroli dokonanej przez ten Sąd legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było konsekwencją uwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowego w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można w tej sytuacji uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony w sytuacji, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać uwzględniona jako zasadna.

Zauważyć w końcu trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej była skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającą wznowienia postępowania. Tymczasem organ odwoławczy w rozstrzygnięciu decyzji błędnie oznaczył utrzymaną decyzję jako "decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...].07.2007 r.", pomimo iż wcześniej wskazał w sentencji, że rozpoznawał odwołanie od "decyzji nr [...]". Wyżej wskazana omyłka pisarska wprawdzie uszła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę, który jednak w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, jako decyzję organu I instancji wskazał rozstrzygnięcie z właściwą datą i sygnaturą akt sprawy. Tym samym należało uznać, iż nieprawidłowość ta nie miała znaczenia dla skarżonego wyroku, jednakże wymagała ona omówienia, a organ ponownie rozpoznający sprawę, kwestię tę winien mieć na względzie.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.