Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 795/08 oddalił zawarty w skardze wniosek H. P. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w sprawie z jej skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżąca nie wykazała, ani nie uprawdopodobniła, aby w wyniku wykonania w.w. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znaczącej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo WSA zaznaczył, iż uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że wstrzymanie wykonania konieczne ze względu na liczne toczące się postępowania administracyjne i sądowe. Zdaniem Sądu I-instancji tego rodzaju argument nie może odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), a więc niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca H. P.. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] powoduje trudne do odwrócenia skutki prawne, ponieważ budowa obiektu mieszkalnego, a następnie sprzedaż wyodrębnionych lokali mieszkalnych przypisanymi im ułamkowymi częściami gruntu skutecznie udaremni skarżącej odzyskanie spornej nieruchomości gruntowej. Powołując się na tak przytoczone zarzuty żaląca się wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Mazowieckiego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy wydaną w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. udzielającą pozwolenia na budowę. To tej decyzji a nie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji Wojewody Mazowieckiego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania. W tym kontekście należy stwierdzić, iż na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Konstrukcja prawa zabudowy "tak jak konstrukcja każdego prawa podmiotowego o charakterze wolnościowym ma służyć ochronie jednostki przed niedozwoloną ingerencją w sferę jej praw" (W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, Samorząd Terytorialny 2005, nr 6, s. 47).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, iż jeżeli zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24 - 36).
Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a po przekazaniu sądowi skargi sąd ten może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotami nieostrymi. Funkcja tego rodzaju sformułowań polega przede wszystkim na pozostawieniu organowi stosującemu prawo pewnej swobody działania, a więc z funkcjonowaniem tego rodzaju przepisów mamy do czynienia wszędzie tam gdzie kwalifikacja prawna jakiejś sytuacji wiąże się z kazuistyczną oceną danego przypadku (postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 84/04, niepublikowane oraz postanowienie NSA z dnia 13 września 2005 r., II OZ 754/05, niepublikowane). Inaczej mówiąc, jeżeli zostaje złożony wniosek o wstrzymanie wykonalności to sąd ocenia, czy w konkretnym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli przed rozpoznaniem skargi zostanie wykonana decyzja, która w wyniku rozpoznania skargi może być uchylona albo może być stwierdzona jej nieważność. Należy jednak zaznaczyć, iż nie dokonuje się tutaj wstępnej merytorycznej oceny danej sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonego aktu, ponieważ celem instytucji wstrzymania wykonania jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2005 r., II OZ 513/05, niepublikowane). Powoduje to, iż w zakresie spraw dotyczących realizacji obiektu budowlanego, nie można oceniać, jakie skutki wywołuje zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne. Trafnie więc uznał Sąd I-instancji, że powoływanie się przez skarżącą na liczne postępowania administracyjne i sądowe dotyczące spornej nieruchomości nie może odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd powinien odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku, a wynikają np. z przedstawionych przez organ akt administracyjnych (zob. A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24 - 36). Niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także innych podmiotów. Należy zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wnoszonych obiektów budowlanych.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił.
