Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk w zakresie podjęcia przez Prezydenta RP aktu urzędowego promulgacji ustawy, nie stanowią informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 roku, sygn. akt II SAB/Wa 277/11 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 277/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. M. B. zwrócił się do Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398), jak również ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP.

W odpowiedzi Dyrektor Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP wyjaśnił, że przygotowane dla Prezydenta RP, przez ekspertów zewnętrznych, opinie prawne oraz wewnętrzne dokumenty, zapiski i notatki robocze pracowników Kancelarii, są jednymi z elementów postępowania wewnętrznego, poprzedzającego podjęcie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach procesu legislacyjnego, decyzji w sprawie konkretnej ustawy.

W skardze na bezczynność Prezydenta RP, w zakresie wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, M. B. wskazał na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł, w związku z tym, o zobowiązanie Prezydenta RP do rozpoznania wniosku.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Skarżący stwierdził, że objęte wnioskiem ekspertyzy, opinie prawne i dokumenty urzędowe należą niewątpliwie do sfery faktów, zaś treść pisma organu z dnia 6 maja 2011 r. wskazuje, że dokumenty stanowiące przedmiot wniosku istnieją.

W ocenie skarżącego okoliczność, że korzystanie przez Prezydenta RP z jego prerogatyw oraz przygotowanie do podjęcia takich decyzji nie jest uregulowane szczególnymi procedurami, nie ma wpływu na niniejszą sprawę, gdyż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta RP wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniósł, że akty urzędowe Prezydenta podejmowane po przedstawieniu przez Marszałka Sejmu uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Prezydentowi RP do podpisu, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, stanowią prerogatywy Prezydenta.

Opinie prawne, a także opracowania i wewnętrzne dokumenty urzędu o charakterze roboczym, sporządzone np. w celu zbadania zasadności zainicjowania przez organ określonego postępowania, nie są objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Żądane przez skarżącego opinie, ekspertyzy i dokumenty urzędowe bezspornie miały związek z realizowaniem przez Prezydenta RP zadań publicznych i w takim celu zostały sporządzone. Gdyby były, jak sugeruje organ, zbędne do podjęcia ostatecznej decyzji, ich sporządzenie byłoby niecelowe i zbędne.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Prezydenta, niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez organ, czy też na jego zlecenie przez inne podmioty, stanowią informację publiczną. Taki charakter mają również ekspertyzy, opinie prawne i dokumenty urzędowe dotyczące zarówno projektu, jak też samej ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398).

W ocenie Sądu w tej sytuacji Prezydent RP, uznając błędnie, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi i informując o tym skarżącego pismem z dnia 6 maja 2011 r., pozostawał w bezczynności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent RP, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podniósł zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm., w dalszej części skargi kasacyjnej, jako: Konstytucja) w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku Nr 112, poz. 1198, z późn. zm., w dalszej części skargi kasacyjnej, jako: ustawa o informacji publicznej), w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, jak również analizy dotyczące projektu tej ustawy, stanowią informację publiczną,

względnie, z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany, jako:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78 - 79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 90, poz. 631, z późn. zm., w dalszej części skargi kasacyjnej, jako: prawo autorskie), w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, jak również analizy dotyczące projektu tej ustawy, stanowią informację publiczną, pomimo, iż są przedmiotem ochrony prawa autorskiego (a ich udostępnienie stanowi naruszenie prawa),

względnie, z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany, jako:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 4, art. 17, art. 78 - 79, art. 116 ust. 1 i 117 ust. 1 Prawa autorskiego poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, iż dane te stanowią przedmiot ochrony prawa autorskiego, co wyłącza możliwość ich kwalifikowania, jako informacji publicznej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, jak również analizy dotyczące projektu tej ustawy, stanowią informację publiczną, pomimo, że są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich,

względnie, z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany, jako:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, że dane te są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich.

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r., tj. analizy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, jak również analizy dotyczące projektu tej ustawy, stanowią informację publiczną, pomimo, iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji),

względnie, z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany, jako:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem M. B. z dnia 20 kwietnia 2011 r. znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo, że udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji).

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji, następujących pytań prawnych:

1. "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej rozumiany w ten sposób, że nakazuje udostępnienie – w ramach dostępu do informacji publicznej – danych stanowiących informację publiczną i jednocześnie objętych ochroną prawnoautorską, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji?",

2. "Czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej w zakresie, w jakim nakłada na Prezydenta RP obowiązek udostępnienia danych stanowiących informację publiczną, które stanowiły jeden z elementów procesu decyzyjnego związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy do kontroli uprzedniej Trybunału Konstytucyjnego jest zgodny z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji?".

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 20/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), rozumiane w ten sposób, że kwalifikują dane, które stanowiły jeden z elementów procesu związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy w trybie kontroli uprzedniej do Trybunału Konstytucyjnego, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zgodne z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 w związku z art. 122 ust. 1-5 Konstytucji ?

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK–A 2013 r., nr 8, poz. 122), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z zm.), rozumiane w ten sposób, że kwalifikują dane, które stanowią element procesu wykonywania kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej określonej w art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są niezgodne z art. 144 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 122 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Zaznaczyć należy, że rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2). Obywatel, a tym samym opinia publiczna ma zatem, zagwarantowane konstytucyjnie, prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z norm konstytucyjnych wprost wynika, jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz jakie podmioty są zobligowane do podjęcia działań w celu zrealizowania prawa do informacji (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, OTK Z. U. 2002 r., nr 5A, poz. 59).

Konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Źródłem informacji może być zatem wszelka sfera działalności publicznej osób sprawujących funkcje publiczne. W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań organów państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości, co do udostępnienia informacji, powinny działać na korzyść dostępu.

Podkreślić należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p., przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji są współstosowane, stanowiąc podstawę interpretacji norm ustawowych w zakresie realizacji podmiotowego prawa do informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, [w:] CBOSA). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Relewantne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 opublikowane [w:] CBOSA). Udostępnienie ich nie stanowi, więc rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 6 u.d.i.p. egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia: "informacji publicznej". Wymienia on rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, na co wskazuje zwrot: "w szczególności". Przepis ten formułuje otwarty katalog informacji publicznych. Do informacji publicznych zaliczył ustawodawca m. in.: informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej w tym o zamierzonych działaniach władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, o projektowaniu aktów normatywnych, o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, o sposobie ich realizacji, o wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, informacje o organach władzy publicznej oraz podmiotach wykonujących funkcje publiczne, informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.).

Pojęcie: "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie "dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 37). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis wprawdzie nie wymienił żadnych organów władzy publicznej, jednak w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej, wszystkie organy administracji funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym, nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Trafnie, zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że Prezydent RP pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organem władzy publicznej.

Skarżący zwrócił się o udostępnienie wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398), jak również ekspertyz i opinii prawnych na temat projektu tej ustawy, sporządzonych w Kancelarii Prezydenta RP, dla Kancelarii Prezydenta RP lub dla Prezydenta RP.

Ustawa jest aktem normatywnym dochodzącym do skutku w szczególnej procedurze zwanej trybem ustawodawczym. Na tryb ten składa się całokształt parlamentarnych i pozaparlamentarnych etapów dochodzenia ustawy do skutku (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 16, Warszawa 2012 r., s. 236). Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie ustawodawczym. Po zakończeniu postępowania w Sejmie i w Senacie, Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi uchwaloną ustawę do podpisania (art. 122 ust. 1 Konstytucji RP). Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 2 Konstytucji RP). Podpisanie ustawy, jako element procedury ustawodawczej, stanowi zatem jeden z konstytucyjnych wymogów dojścia ustawy do skutku. Prezydent jest również podmiotem posiadającym prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1 Konstytucji RP).

Podpisanie ustawy jest obowiązkiem Prezydenta. Prawną treścią aktu podpisania ustawy jest urzędowe stwierdzenie, że ustawa została uchwalona przez Sejm i Senat w konstytucyjnie określonym trybie i brzmieniu przedstawionym przez Marszałka Sejmu (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 122 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 r., s. 4). Prawnym skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku zarządzenia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. W doktrynie ta kompetencja osobista głowy państwa uzyskała określenie "promulgacji", co oznacza zarówno stwierdzenie, czy ustawa o danej treści została podjęta zgodnie z konstytucją pod względem formalnym i materialnym, jak i prawo odmowy podpisu. Podpis prezydenta pod ustawą kończy proces legislacyjny, ma więc dla bytu ustawy istotne znaczenie.

Konstytucyjne uprawnienia wobec przekazanej Prezydentowi ustawy nie ograniczają się wyłącznie do jej podpisania. Prezydent dysponuje też prawem zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją (art. 122 ust. 3 Konstytucji RP), jak również przysługuje mu prawo odmowy podpisania ustawy w całości i zwrócenia jej Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (art. 122 ust. 5 Konstytucji RP).

Zasadniczo opinie, analizy, ekspertyzy dotyczące projektu ustawy, gromadzone przez organ i opracowywane na jego zlecenie, posiadają walor informacji publicznej, gdy dotyczą konkretnego projektu, co do którego wszczęty został proces ustawodawczy (został przesłany do marszałka Sejmu). Taki projekt ma walor oficjalności i jest propozycją podmiotu, który ma prawo inicjatywy ustawodawczej. Tym samym wszystkie odnoszące się do niego opinie dotyczą sprawy publicznej, jaką jest kształt ustanawianego prawa. Zwrócić przy tym należy uwagę, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich opinii będzie podmiot zlecający takie opinie w związku z wykonaniem określonej czynności konwencjonalnej, prawnie doniosłej takiej jak wykonanie prawa inicjatywy ustawodawczej, czytanie ustawy w Sejmie, czy rozpatrzenie ustawy przez Senat. Ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych została uchwalona z inicjatywy Rady Ministrów, a nie Prezydenta, co, w świetle powyższego, oznacza, że Prezydent powinien udostępnić opinie, ekspertyzy dotyczące, przekazanej mu przez Marszałka Sejmu, ustawy do podpisu.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Prezydenta RP (Kancelarii Prezydenta), w tym opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną. Zasadniczo przy podejmowaniu tego rodzaju aktu urzędowego, jak akt promulgacji, Prezydent powinien mieć pewien zasób wiedzy, co przedmiotu przekazanej mu do podpisania ustawy. Jednakże ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa, może on korzystać z opinii ekspertów. Na pewno informację publiczną stanowią te opinie i ekspertyzy, które zostały sporządzone dla Prezydenta i mają związek z promulgacją przez niego ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Nie jest natomiast uprawniony do udostępniania "wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych" na temat tej ustawy, jak również ekspertyz i opinii prawnych dotyczących projektu tej ustawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczo opinie, analizy, czy ekspertyzy, dotyczące konkretnej ustawy przekazanej Prezydentowi do podpisania, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z kolei tzw. zapiski, notatki, utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji w zakresie podpisania ustawy, nie stanowią informacji publicznej. W świetle stanowiska i argumentacji Trybunału Konstytucyjnego są one dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Byłoby niecelowe poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej i "utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian" (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2130/11, [w:] CBOSA). Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk w zakresie podjęcia przez Prezydenta RP aktu urzędowego promulgacji ustawy, nie stanowią informacji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy przyjąć, za Trybunałem Konstytucyjnym, że ustawowe uszczegółowienie prawa dostępu do informacji publicznej funkcjonuje niezależnie od realizacji prerogatyw prezydenckich, w żaden sposób nie wpływając na konstytucyjnie wyznaczony zakres swobody decyzyjnej głowy państwa. W konsekwencji, "powinności w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wiążą się z istotą i sposobem realizacji prerogatyw wymienionych w art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji".

Trybunał podkreślił, że istota prerogatyw Prezydenta RP ma związek z relacjami na płaszczyźnie ustrojowej z Prezesem Rady Ministrów, a problem swobody ich realizacji wykracza poza treść normatywną art. 144 ust. 3 Konstytucji i wynikającą z tego przepisu (w związku z art. 144 ust. 2 Konstytucji) istotę uprawnień osobistych głowy państwa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że "ustawowe uszczegółowienie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej polegające na nałożeniu konkretnego obowiązku udostępniania tej informacji, funkcjonuje niezależnie od realizacji prerogatyw prezydenckich, w żaden sposób nie wpływając na konstytucyjnie wyznaczony zakres swobody decyzyjnej głowy państwa.

W tym miejscu należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien zaś powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, "Wokanda" 2003 r., nr 6, s. 33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać zatem za uzasadniony. Jeżeli Prezydent dysponuje opiniami, bądź ekspertyzami prawnymi na temat przekazanej mu do podpisu ustawy dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z u.d.i.p., tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.