Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/25 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Szefa Oddziału [...] Dowództwa Garnizonu [...] w przedmiocie rozpoznania pkt 3 wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Oddziału [...] Dowództwa Garnizonu [...] na rzecz J.J. 577 zł (pięćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J.J. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Szefa Oddziału [...] Dowództwa Garnizonu [...] (dalej także jako: "organ) w przedmiocie rozpoznania pkt 3 wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.

Dnia 13 listopada 2024 r. skarżący zwrócił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w tym do sformułowanego w pkt 3 wniosku o udostępnienie historii operacji przeprowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych organu.

Dnia 20 listopada 2024 r. otrzymał odpowiedź organu, w której wskazano, że wnioskowana w pkt 3. informacja nie jest – zdaniem organu – publiczną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w pkt 3 pisma z dnia 13 listopada 2024 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt 3 bądź stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz rozstrzygnięcie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie określonej informacji, zaś organ – z zachowaniem terminu, ustalonego w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji – powiadomił go o braku możliwości udostępnienia informacji, gdyż – wedle organu – nie stanowi ona publicznej. Innymi słowy, spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne.

WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że należy podzielić stanowisko organu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo, że niniejsze postępowanie wszczęto nowym wnioskiem, to – w zakresie, gdzie uwarunkowania faktyczne sprawy są analogiczne do występujących w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24, którym rozstrzygnięto spór między tymi samymi stronami – wiążące są oceny, sformułowane w poprzednim orzeczeniu. W kwestiach więc przesądzonych ocenami, wyrażonymi w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia, są nimi związani zarówno wnioskodawca, jak i organ, lecz także orzekający w mniejszej sprawie Sąd.

WSA w Warszawie, w tak zakreślonych ramach prawnych sprawy, podniósł, że zasadne jest stanowisko organu, że wnioskodawca – żądając expressis verbis udostępnienie informacji w formie skanów, a więc kopii arkuszy dokumentów, mających postać graficzną – wystąpił ponownie o przedłożenie mu informacji, obejmującej obraz dokumentów nie podlegających udostępnieniu, co do postaci – przy rozumowaniu a contrario do treści art. 6 ust. 2 ustawy o informacji (tak uprzednio wyrażona ocena Sądu).

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji nie może mieć istotnego znaczenia, podkreślana przez wnioskodawcę okoliczność – niekwestionowana zresztą przez organ – że żądana informacja stanowi w istocie, co do treści, publiczną – jako dotycząca wydatkowania środków publicznych. Nie może być jednak udostępniana jako skan dokumentu – wedle żądania pkt 3 wniosku. Wytyczna, sformułowana przez Wnioskodawcę, co do postaci udostępnienia żądanej informacji – zawarte na końcu wniosku – dotyczy bowiem jednoznacznie jego całości – więc także pkt 3.

Mając na uwadze powyższe WSA w Warszawie wskazał, że organ nie pozostawał więc w bezczynności. Wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy o informacji – poinformowano wnioskodawcę, że żądana informacja – wskazana w pkt 3 – nie podlega udostępnieniu jako publiczna. Uczyniono więc zadość powinności udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wynika to z samej ustawy o informacji.

Dalej, Sąd pierwszej instancji podniósł również, że chybione są więc zarzuty, dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego (także reguł konstytucyjnych), w kontekście zakresu powinności udostępnienie informacji publicznej. Nie zachodziły też przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej. Żądana informacja, jako postać dokumentu, nie stanowi bowiem "publicznej" w rozumieniu danego aktu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., WSA w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie pozaprawnej kategorii definicji "dokumentu prywatnego", a zatem wyłączonego od skutków ustawy o informacji publicznej, pomimo iż dotyczą informacji, mieszczących się w zbiorze praw o ochronie wolności i praw innych osób, i tym samym zaniechanie ich ujawnienia ogranicza prawa konstytucyjne wskazane w art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, zwłaszcza prawo do informacji publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 j.t.; dalej także jako: "u.d.i.p."), poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dokumenty będące przedmiotem pkt. 3 wniosku nie są dokumentami publicznymi lub nie noszą waloru dokumentów publicznych w rozumieniu u.d.i.p., nie dlatego, że nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz dlatego, że: przez uczestnika zostały uznane za dokumenty prywatne;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydanego wyroku, a to poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uczestnik był związany formą udostępnienia informacji, jakiej żądał skarżący, nie zaś udostępnienie informacji w ogólności;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a-b i pkt 5 lit. a-b ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie dokumentów, o których ujawnienie wnosił skarżący, jako nie zawierających się w zbiorze dokumentów, w oparciu o które uczestnik dysponuje majątkiem publicznym;

5) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym utożsamieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny formy udostępnienia informacji (wskazanej we wniosku jako skan przesłany e-mailem) z jej przedmiotem, a tym samym przyjęciu, że forma żądania przesądza o kwalifikacji samej treści jako informacji publicznej; Sąd błędnie uznał, że żądanie udostępnienia "historii operacji" oznaczało żądanie całych dokumentów (np. wyciągów bankowych), ignorując jednoznaczne sformułowanie wniosku, w którym wnioskodawca wyraźnie domagał się jedynie konkretnych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych – niezależnie od formy, w jakiej zostały one utrwalone; w konsekwencji, Sąd przyznał, że dane mają charakter informacji publicznej, lecz odmówił ich udostępnienia z powodu formy wniosku, co stanowi błędne powiązanie między formą a przedmiotem żądania. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., forma udostępnienia informacji ma charakter wtórny i techniczny – nie może wpływać na ocenę, czy dana treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy; taka wykładnia prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i pozostaje w sprzeczności z zasadą szerokiego rozumienia pojęcia "informacji publicznej" oraz zasady jawności życia publicznego; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędne uznanie, że forma wniosku wyłącza obowiązek udostępnienia informacji, doprowadziło do oddalenia skargi na bezczynność organu;

6) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a-b i pkt 5 lit. a-b u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zawężenia zakresu informacji publicznej wyłącznie do danych zawartych w dokumentach urzędowych, podczas gdy żądane we wniosku dane – tj. daty, kwoty, tytuły wydatków i beneficjenci operacji dokonanych służbowymi kartami płatniczymi – mają charakter informacji publicznej niezależnie od formy ich utrwalenia; Sąd przyjął, że brak dokumentu urzędowego zawierającego te dane skutkuje brakiem obowiązku ich udostępnienia, co stanowi wadliwą interpretację powołanych przepisów; prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 5 lit. a-b u.d.i.p., odczytywana zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, nakazuje objąć obowiązkiem informacyjnym wszystkie dane dotyczące gospodarowania środkami publicznymi – w tym także szczegółowe informacje o wydatkach z tytułu służbowych kart płatniczych – niezależnie od ich formy, struktury dokumentacyjnej czy technicznego nośnika informacji; błędne utożsamienie informacji publicznej z dokumentem urzędowym doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi na bezczynność, mimo że organ pozostawał w ustawowym obowiązku udostępnienia wskazanych danych;

7) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 170 p.p.s.a. i art. 21 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit a-b, pkt 5 lit. a-b, a także w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez oddalenie skargi na bezczynność wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego polegających na:

a. niezasadnym przyjęciu, że informacja żądana w pkt 3 wniosku z 13 listopada 2024 r. nie stanowi informacji publicznej, mimo że dotyczy wydatkowania środków publicznych;

b. błędnym uznaniu, że przedmiotem wniosku było uzyskanie kopii dokumentu (skanu wyciągu bankowego), podczas gdy w istocie chodziło o konkretne dane (daty, kwoty, odbiorcy, rodzaje wydatków) zawarte w tym dokumencie;

c. wadliwym utożsamieniu żądania formy udostępnienia (skan) z żądaniem dokumentu jako takiego, co doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej;

d. nieuwzględnieniu, że organ nie rozpoznał wniosku zgodnie z u.d.i.p., ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej – co powinno było skutkować uznaniem bezczynności;

e. nieuprawnionym zastosowaniu art. 170 p.p.s.a. poprzez związanie się oceną prawną z innej sprawy (II SA/Wa 525/24), mimo odmiennego stanu faktycznego;

8) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 w zw. z art. 170, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1. art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 21 u.d.i.p., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem wymogów ustawowych, tj.:

a. brak samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących charakteru żądanych informacji oraz oparcie się na wyroku w innej sprawie (II SA/Wa 525/24), dotyczącej odmiennych okoliczności faktycznych i prawnych;

b. wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu — Sąd raz kwalifikuje żądane dane jako informacje publiczne, a innym razem odmawia im tego statusu z powodu formy ich utrwalenia, co czyni uzasadnienie nielogicznym i niespójnym;

c. brak odniesienia do istotnych zarzutów skargi i argumentów strony skarżącej, w tym pominięcie kwestii wyodrębnienia informacji publicznej z dokumentów prywatnych oraz niewskazanie podstawy prawnej nieuwzględnienia tej argumentacji;

9) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 170 w zw. z art. 153 i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. a także w zw. z art. 21 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku tegoż sądu z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 525/24, wiąże sąd również w niniejszym, odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że nie dotyczy ono tej samej sprawy w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.; Sąd I instancji błędnie utożsamił materialnoprawną moc wiążącą prawomocnego orzeczenia (art. 170 p.p.s.a.) z mocą prejudycjalną oceny prawnej zawartej w jego uzasadnieniu, rozszerzając związanie oceną prawną poza granice konkretnego postępowania; tego rodzaju związanie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., może mieć miejsce wyłącznie w tej samej sprawie, a nie w odrębnych sprawach, nawet przy tożsamych stronach; nadto Sąd wadliwie przyjął, że stan faktyczny sprawy niniejszej jest tożsamy ze sprawą II SA/Wa 525/24, choć przedmiot żądania był odmienny (w poprzedniej sprawie żądano skanów pełnych wyciągów, w niniejszej – jedynie wyodrębnionych danych z nich wynikających); w konsekwencji Sąd I instancji zaniechał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnej kwalifikacji żądanych informacji, a rozstrzygnięcie oparł na błędnym założeniu o związaniu oceną prawną z odrębnej sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi na bezczynność bez analizy, czy organ miał obowiązek udostępnić żądane dane jako informację publiczną; takie naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego, rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata wedle norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jeżeli strona, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09).

Należy przypomnieć o fundamentalnej roli, jaką pełni uzasadnienie orzeczenia sądowego. Jest to w istocie jedyny czynnik, przez pryzmat którego można dokonać oceny zasadności abstrakcyjnie brzmiącej formuły sentencji orzeczenia. Nie należy zatem sądzić, by rola uzasadnienia wyczerpywała się tylko w przekonywaniu stron do słuszności stanowiska sądu i jego zgodności z prawem obowiązującym. Idzie ona niewątpliwie znacznie dalej, warunkując de facto przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Uzasadnienie orzeczenia sądowego spełnia także istotną rolę porządkującą, obligując stosującego prawo do prawidłowej i pełnej rekonstrukcji stanu faktycznego pod kątem jego dalszego przyrównania do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalenia na tej podstawie ostatecznego wyniku sprawy. Dlatego też składające się na uzasadnienie dwie podstawy rozstrzygnięcia: faktyczna i prawna tworzą łącznie jedną całość, którą powinna cechować wewnętrzna spójność, tak aby nie było zasadniczych wątpliwości co do tego, jaki stosunek faktyczny i w jaki sposób sąd wiążąco uregulował" (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., III OSK 7471/21; wyrok SN z dnia 29 stycznia 2008 r., IV CNP 182/07).

Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że:

1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22);

2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22);

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19);

4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21);

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Z wywodów Sądu I instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącą kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, LEX nr 3065681 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 506/17, LEX nr 2641844).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zasadnie wskazał i wyjaśnił w odniesieniu do stawianych przez niego kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd pierwszej instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przedstawieniu stanu sprawy, które notabene jest nieczytelne i chaotyczne, można wyróżnić dwie części: pierwszą – niejako abstrakcyjną, a drugą – zrelatywizowaną do okoliczności przedmiotowej sprawy.

Pierwsza część zawiera wyłącznie wyjaśnienie charakteru prawnego bezczynności organu administracji publicznej oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej, poprzez przytoczenie dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wraz powołaniem się na stanowisko zawarte w literaturze prawniczej w formie komentarza do ustawy p.p.s.a. i dalej przytoczenie treści art. 13 ust. 1 i 2, jak i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wraz z powołaniem się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kluczowa jest jednak druga część uzasadnienia wyroku, a została ona sformułowana w sposób nader skrótowy i lakoniczny, bez bezpośredniego odniesienia się do jakichkolwiek przepisów podniesionych jako zarzuty w skardze oraz trudno, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać, że w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji odniósł się do realiów niniejszej sprawy. Przedmiotowa część uzasadnienia wyroku ujęta została w sposób, który nie pozwala ustalić toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj.:

1) brak jakichkolwiek rozważań w przedmiocie tego, czy udostępnienie określonej informacji zawartej we wniosku skarżącego kasacyjnego jest informacją publiczną, czy też nie – wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji swoją argumentację skoncentrował w następującym zdaniu: Spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne. Należy je zaś podzielić (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);

2) brak należytego uzasadnienia, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 170 p.p.s.a., a w konsekwencji brak samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących charakteru żądanych informacji oraz oparcie się na wyroku w innej sprawie (sygn. akt II SA/Wa 525/24), dotyczącej odmiennych okoliczności faktycznych i prawnych – wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji swoją argumentację w tym przedmiocie skoncentrował w następujący sposób: Pomimo, że niniejsze postępowanie wszczęto nowym wnioskiem, to – w zakresie, gdzie uwarunkowania faktyczne sprawy są analogiczne do występujących w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24, którym rozstrzygnięto spór między tymi samymi stronami - wiążące są oceny, sformułowane w poprzednim orzeczeniu (tak: zasada prawomocności materialnej wyroków). W kwestiach więc przesądzonych ocenami, wyrażonymi w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia, są nimi związani zarówno Wnioskodawca, jak i organ, lecz także orzekający w mniejszej sprawie Sąd (tak art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądem administracyjnym) (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym przedmiocie uwagi i wątpliwości skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał i powołał się na zasadę prawomocności materialnej wyroków;

3) brak odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym także reguł/norm konstytucyjnych uznając wyłącznie, że: Chybione są więc zarzuty (...) Żądana informacja jako postać dokumentu, nie stanowi bowiem "publicznej" w rozumieniu danego aktu (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane rozważania i wyjaśnienie rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi i tym samym uznaniu, że w niniejszej sprawie organ nie pozostał w bezczynności, w konsekwencji o niezasadności zarzutów skargi – jest niewystarczające. Zaakcentować należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, tj. uniemożliwiający odtworzenie stanowiska WSA w Warszawie w odniesieniu nie tylko do zarzutów postawionych w skardze, ale również (a może i przede wszystkim) do istoty sprawy, czyli czy żądana przez wnioskodawcę informacji ma walor informacji publicznej czy też nie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowisko organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną oraz uznając, że w niniejszej sprawie uwarunkowania faktyczne sprawy są analogiczne jak w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24, jednocześnie kompletnie tego nie wykazując i co oczywiste nie uzasadniając. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Wskazać należy, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24 skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł o udostępnienie: wyciągów bankowych ze służbowych kart płatniczych za ostatni miesiąc rozliczeniowy. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł o udostępnienie: historii operacji przeprowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych organu (w tym zaopatrywanych finansowo i logistycznie jednostek) w okresie 2023 i 2024 roku i dalej doprecyzowując, że chodzi o informację obejmujące: daty transakcji, kwoty, rodzaje wydatków oraz odbiorców płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już z treści ww. wniosków wynika, że nie są one tożsame ani pod względem faktycznym ani pod względem prawnym – poza bezspornym faktem, że dla obu wniosków prawidłowe jest postępowanie określone w u.d.i.p.

Dalej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie do końca prawidłowo przełożył rozważania wynikające ze sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24 na grunt niniejszej sprawy, bowiem w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 525/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: (...) Złożony w sprawie wniosek dotyczył więc udostępnienia nie informacji zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/17). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób jednoznacznie nie przesądził, że nie jest to informacja publiczna, ale wskazał, że w realiach tamtej sprawy i uwzględniając treść tamtego wniosku o udostępnienie informacji publicznej to nie można żądanej informacji potraktować jako publicznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, na co zwrócono już uwagę wyżej, nawet nie pokusił się o jakiekolwiek ustalenia i rozważania w tym przedmiocie. Dodać należy, że związanie oceną prawną, przewidziane w art. 153 p.p.s.a. zawężone jest podmiotowo do organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów, które w przyszłości będą rozpoznawały ponownie tą sprawę. Ocena prawna zawarta w tym przepisie nie wiąże zaś innych sądów administracyjnych, które orzekają w podobnych lub nawet analogicznych sprawach. Wprawdzie zgodnie z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (ta: wyrok NSA z 14.12.2021 r., I FSK 218/21, Legalis nr 2652795). Jednakże sąd administracyjny w danej sprawie jest związany przede wszystkim prawomocnym wyrokiem odnoszącym się do tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem aktualny wniosek jest już złożony w innym stanie faktycznym. Zaakcentować należy, że niniejsza sprawa nie toczy się ponownie (kolejny raz) na podstawie tego samego wniosku, ale na podstawie zgoła innego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawa, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.