Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. w przedmiocie rozpoznania pkt 3 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w pkt 3 pisma z [...] listopada 2024 r.

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt 3 bądź stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

- rozstrzygnięcie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) - gwarantującego każdemu obywatelowi prawo do informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", nakładającego obowiązek udostępniania informacji o działalności organów publicznych - w szczególności dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym,

- art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, który zobowiązuje organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną bez zbędnej zwłoki – nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

- art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, który wymaga wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- wniosek złożono [...] listopada 2024 r. - za pośrednictwem platformy ePUAP; dotyczył w pkt 3 udostępnienia:

"3. historia operacji przeprowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych Oddziału";

Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie przedmiotowych informacji w formie skanów dokumentów - na wskazany adres e-mail,

- [...] listopada 2024 r. otrzymał odpowiedź organu; wskazano, że wnioskowana w pkt 3. informacja nie jest - zdaniem organu - publiczną,

- przyjęcie przez organ stanowiska, że wnioskowane informacje mają charakter prywatny, wynika z błędnej interpretacji przepisów oraz pominięcia istoty prawa do informacji publicznej; aby zobrazować tę kwestię odwołano się do analogii: jeśli w budżecie publicznym znajdują się środki, wydane na zakup usług lub towarów, to informacja o tym zakupie nie przestaje być publiczna tylko dlatego, że ujęto ją w formie wyciągu bankowego lub innego dokumentu księgowego; podobnie jak wystawiona na zakup sprzętu biurowego faktura stanowi informację publiczną, tak samo konkretne dane o transakcjach, ich dacie, odbiorcy czy rodzaju wydatku, pozostają jawne - jako element gospodarowania środkami publicznymi,

- kluczowe jest rozróżnienie między całością dokumentu (który może zawierać dane prywatne) a informacjami publicznymi, które są w nim zawarte; informacje takie, jak kwoty, daty i beneficjenci wydatków, mają bezpośredni związek z realizacją zadań publicznych i gospodarowaniem środkami pochodzącymi z budżetu państwa; dlatego uznanie ich za prywatne jest sprzeczne z fundamentalną zasadą jawności finansów publicznych,

- istotą wniosku jest uzyskanie szczegółowych danych, dotyczących procesu gospodarowania publicznymi funduszami - nie zaś treści i postaci całości dokumentów prywatnych bankowych wyciągów,

- bezzasadnie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 525/24); w orzeczeniu tym bowiem analizowano kwestię udostępnienia całego wyciągu bankowego - jako dokumentu prywatnego; w niniejszej sprawie jednak przedmiotem wniosku nie jest uzyskanie całego dokumentu, lecz konkretne zawarte w tym dokumencie informacje publiczne - jak daty, kwoty, rodzaje wydatków i odbiorcy płatności; błędne byłoby zatem utożsamianie wnioskowanych informacji z całością dokumentu; zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, informacje o wydatkowaniu środków publicznych posiadają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu; w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 525/24 nie podważano ogólnej zasady, zgodnie z którą konkretne informacje - dotyczące wydatkowania środków publicznych - mają charakter informacji publicznej; Sąd w tamtym przypadku ograniczył się do analizy całości wyciągu bankowego - jako dokumentu; w obecnym zaś stanie faktycznym przedmiotem wniosku są szczegółowe informacje - które można wyodrębnić z dokumentu prywatnego bez naruszania jego całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- informacji publicznych Wnioskodawca oczekiwał w formie skanów dokumentów - na adres e-mail,

- w zakresie pkt 3 wniosku organ poinformował Wnioskodawcę, że nie można udzielić informacji publicznej ponieważ historie operacji - prowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych w okresie 2023 i 2024 roku - są dokumentami o charakterze prywatnym - nie podlegają udostępnieniu w ramach przepisów ustawy o informacji; organ swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie argumentował przywołaniem art. 6 ust. 2 wskazanego aktu - w zakresie instytucji dokumentu urzędowego; stosownie do postanowień wskazanej normy "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy",

- historia rachunku bankowego (operacji na rachunku) podobnie jak i wyciąg z rachunku bankowego nie spełnia kryteriów dokumentu urzędowego; zgodnie z przepisami ustawy o informacji, udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc mająca walor danych publicznych - każda wiadomość wytworzona lub obnosząca się do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa,

- w tym zakresie organ powołał się m.in. na orzeczenie o sygn. akt II SA/Wa 525/24 - wydane również wobec skargi Wnioskodawcy w związku z odmową przez organ udostępnienia informacji publicznej w zakresie wyciągów z rachunków bankowych służbowych kart płatniczych dysponowanych przez żołnierzy i pracowników zarówno Jednostki Wojskowej Nr [...] jak i jednostek wojskowych i instytucji resortu obrony narodowej, pozostających na jej zaopatrzeniu,

- Wnioskodawcę poinformowano o tym wskazanym pismem z 20 listopada 2024 r.

- Wnioskodawca w skardze podnosił, że jego żądanie nie dotyczyło historii operacji, prowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych, ale informacje obejmującej: daty transakcji, kwoty, rodzaje wydatków oraz odbiorców płatności,

- pkt 3 wniosku mówi jednak dokładnie o historii operacji, prowadzonych za pomocą służbowych kart płatniczych; dalsze skonkretyzowanie danych - jak daty transakcji, kwoty, rodzaje wydatków oraz wynikających z historii operacji odbiorców płatności - nie zmienia faktu, że wniosek odczytuje się jako żądanie informację z historii rachunku bankowego – tylko z bardziej sprecyzowanymi przez Wnioskodawcę danymi; wyliczenie danych – w zakresie jakich Wnioskodawca oczekuje informacji publicznej - nie zmienia faktu, że dane te pochodzą z dokumentu nie będącego dokumentem urzędowym - w rozumieniu definicji, wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy o informacji,

- za słusznością takiego stanowiska przemawia również, że Wnioskodawca wnosił o udostępnienie żądanych informacji - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o informacji - w formie skanów dokumentów na podany adres e-mail; organ odczytał wytyczną Wnioskodawcy "w formie skanów dokumentów", jako odpowiednio zanonimizowany skan historii rachunku bankowego; sam Wnioskodawca zakładał zatem, że wnosząc o skan dokumentów miał na myśli skany historii rachunków bankowych służbowych kart płatniczych,

- Wnioskodawca - na użytek niniejszej skargi - starał się tłumaczyć, o co faktycznie mu chodziło, swoje oczekiwania wyraźnie sprecyzował zaś we wniosku z [...] listopada 2024 r.,

- organ nie twierdził - wbrew stanowisku Wnioskodawcy - że zawarte w historii rachunku bankowego dane nie mają bezpośredniego związku z realizacją zadań publicznych i gospodarowaniem środkami publicznymi; w ocenie organu jednak zawarte są one w dokumencie, niebędącym dokumentem urzędowym - wytworzonym przez organ.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy to uczyni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle daną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach, co do pkt 3 wniosku - gdzie organowi zarzucono w skardze bezczynność. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonej informacji (chodziło szereg danych z wyciągów z rachunków bankowych w formie skanów, zaś organ – z zachowaniem terminu, ustalonego w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - powiadomił go o braku możliwości udostępnienia informacji, gdyż - wedle organu - nie stanowi ona publicznej.

Spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne. Należy je zaś podzielić.

Pomimo, że niniejsze postępowanie wszczęto nowym wnioskiem, to – w zakresie, gdzie uwarunkowania faktyczne sprawy są analogiczne do występujących w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 525/24, którym rozstrzygnięto spór między tymi samymi stronami - wiążące są oceny, sformułowane w poprzednim orzeczeniu (tak: zasada prawomocności materialnej wyroków). W kwestiach więc przesądzonych ocenami, wyrażonymi w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia, są nimi związani zarówno Wnioskodawca, jak i organ,o lecz także orzekający w mniejszej sprawie Sąd (tak art. 170 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądem administracyjnymi).

W tak zakreślonych ramach prawnych sprawy, zasadne jest stanowisko organu, że Wnioskodawca - żądając exprssis verbis udostępnienie informacji w formie skanów, a więc kopii arkuszy dokumentów, mających postać graficzną - wystąpił ponownie o przedłożenie mu informacji, obejmującej obraz dokumentów nie podlegających udostępnieniu, co to postaci – przy rozumowaniu a contrario do treści art. 6 ust. 2 ustawy o informacji (tak uprzednio wyrażona ocena Sądu).

W takiej sytuacji nie może mieć istotnego znaczenia, podkreślana przez Wnioskodawcę okoliczność - niekwestionowana zresztą przez organ – że żądana informacja stanowi w istocie, co do treści, publiczną - jako dotycząca wydatkowania środków publicznych. Nie może być jednak udostępniana jako skan dokumentu - wedle żądania pkt 3 wniosku. Wytyczna, sformułowana przez Wnioskodawcę, co do postaci udostępnienia żądanej informacji - zawarte na końcu wniosku - dotyczy bowiem jednoznacznie jego całości - więc także pkt 3.

Zawarte w skardze szersze wywody - gdzie Wnioskodawca precyzuje, że zainteresowany jest wyłącznie treścią dokumentów w pewnym zakresie, nie zaś ich postacią - nie może prowadzić do wstecznej modyfikacji, ocenianego zakresu żądania - gdzie skargą zarzucono organowi bezczynność. Zmodyfikowane żądanie można skierować wyłącznie poprzez złożenie kolejnego wniosku, gdzie ewentualnie spór, co do jego realizacji, może być przedmiotem odrębnej skargi.

Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - poinformowano Wnioskodawcę, że żądana informacja - wskazana w pkt 3 - nie podlega udostępnieniu jako publiczna. Uczyniono więc zadość powinności udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wynika to z samej ustawy o informacji.

Chybione są więc zarzuty, dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego (także reguł konstytucyjnych), w kontekście zakresu powinności udostępnienie informacji publicznej. Nie zachodziły też przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej. Żądana informacja, jako postać dokumentu, nie stanowi bowiem "publicznej" w rozumieniu danego aktu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.