Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 13.12.2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie nadania klauzuli apostille postanawia: odrzucić skargę.

P. N. wystąpił w dniu 2 sierpnia 2016 r. do Ministerstwa Spraw Zagranicznych z wnioskiem o nadanie apostille dokumentom potwierdzającym treść wyroków Sądu Najwyższego w sprawach o sygn. akt [...], [...] oraz [...]. Dokumenty te zostały wydane przez Biuro Studiów i Analiz Sąd Najwyższego w ramach udzielania informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058). Wniosek został rozpatrzony odmownie, gdyż stwierdzono, że przedstawione do legalizacji dokumenty nie są objęte zakresem stosowania Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze w dniu 5 października 1961 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 112, poz. 938).

W dniu 3 sierpnia 2016 r. wpłynęła do Ministerstwa Spraw Zagranicznych skarga P. N. z dnia 2 sierpnia 2016 r., w której wystąpił o nadanie klauzuli apostille przedłożonym dokumentom oraz przedstawił argumenty mające potwierdzać, że dokumenty te są objęte zakresem zastosowania Konwencji haskiej znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych. Organ udzielił odpowiedzi na skargę w dniu 1 września 2016 r. wskazując, że skarga nie została uznana za zasadną oraz że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono nieprawidłowości w działalności Działu Legalizacyjnego MSZ, odpowiedzialnego za wykonywanie zadań związanych z legalizacją.

W dniu 14 września 2016 r. P. N. skierował do Ministra Spraw Zagranicznych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwał organ do zmiany stanowiska oraz do nadania klauzuli apostille przedkładanym dokumentom. Pismem z dnia 26 września 2016 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2016 r., złożonym w dniu 30 września 2016 r., P. N. wniósł skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie zaniechania wydania klauzuli apostille dla wydruków wyroków Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie nadania klauzuli apostille dla wydruków wyroków Sądu Najwyższego. Przede wszystkim zauważyć należy, że złożona przez P. N. skarga z dnia 2 sierpnia 2016 r., dotycząca nadania klauzuli apostille przedłożonym dokumentom została rozpatrzona przez organ w trybie przepisów działu VIII k.p.a. W piśmie z dnia 1 września 2016 r. organ wskazał, że skarga nie została uznana za zasadną.

Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z uwagi na treść ww. wystąpienia skarżącego, zostało ono prawidłowo potraktowane przez organ jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. W ramach postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach.

Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex 557044).

Reasumując, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, Lex nr 1305299).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Konwencja haska sporządzona w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 938), znosząca wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, jest wielostronną umową międzynarodową, mającą na celu liberalizację przepływu dokumentów urzędowych między porządkami prawnymi państw członkowskich Konferencji Haskiej Prawa Prywatnego Międzynarodowego, przy jednoczesnym zachowaniu bezpieczeństwa obrotu prawnego. Konwencja zniosła między państwami – stronami legalizację dokonywaną przez konsula państwa przeznaczenia dokumentu i zastąpiła ją poświadczeniem określanym apostille, które umieszczane jest na dokumencie przez organy państwa, w którym dokument ten został wystawiony. Poświadczenie apostille nie podlega dalszemu uwierzytelnieniu w państwie jego wystawienia, ani w państwie, w którym ma być użyty dokument zagraniczny.

Zakres przedmiotowy Konwencji haskiej ograniczony jest do dokumentów urzędowych, których katalog został określony w art. 1 Konwencji. Są to m.in. dokumenty pochodzące od organu lub urzędnika sądowego, włączając w to dokumenty pochodzące od prokuratora, sekretarza sądowego lub urzędnika dokonującego doręczeń, dokumenty administracyjne, z wyłączeniem dokumentów sporządzonych przez przedstawicieli dyplomatycznych lub urzędników konsularnych oraz dokumentów administracyjnych dotyczących bezpośrednio transakcji handlowych lub operacji celnych. Dokumentami urzędowymi są także akty notarialne. Ponadto, za dokument urzędowy uważa się urzędowe zaświadczenia umieszczone na dokumentach podpisanych przez osoby działające w charakterze prywatnym – wówczas dokumentem publicznym, do którego odnosi się Konwencja, jest jedynie klauzula na dokumencie prywatnym, natomiast zastosowanie Konwencji dotyczy certyfikatów znajdujących się na dokumentach prywatnych, traktowanych jako osobny dokument powiązany z dokumentem podstawowym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wydruki wyroków Sądu Najwyższego nie mieszczą się w katalogu dokumentów, do których zastosowanie ma Konwencja haska. Nie są to bowiem dokumenty wydane przez organ władzy publicznej w formie określonej przez prawo. Przedstawione do legalizacji dokumenty nie mogą zostać uznane za dokumenty urzędowe w rozumieniu Konwencji haskiej.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.