Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 23/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w W. na rzecz Szefa Kancelarii Sejmu RP kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 23/17 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym oddalił skargę Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło Szefowi Kancelarii Sejmu RP naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

2) art 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 1764 - dalej w uzasadnieniu jako u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez przedłużenie terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która nie znajduje uzasadnienia na tle stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:

1) stwierdzenie, że Szef Kancelarii Sejmu RP dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy;

2) zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu RP do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r.;

3) stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło m.in., że zwróciło się do organu władzy publicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących informacji:

1) nagrań ze wszystkich kamer, znajdujących się w Sali Plenarnej – chodzi o nagrania z posiedzenia Sejmu z 16 grudnia 2016 r.,

2) nagrań ze wszystkich kamer, znajdujących się w Sali Kolumnowej – chodzi o nagrania z posiedzenia Sejmu z 16 grudnia 2016 r.,

3) listę obecności posłów podczas posiedzenia Sejmu RP, odbywającego się w Sali Kolumnowej 16 grudnia 2016 r.

Organ na wniosek złożony w dniu 18 grudnia 2016 r. (za pośrednictwem poczty e-mail) odpowiedział w dniu 30 grudnia 2016 r. (w drodze elektronicznej), iż na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin rozpatrzenia wniosku, złożonego przez Stowarzyszenie, został przedłużony z powodu zbierania szczegółowych informacji w interesującym wnioskodawcę zakresie oraz, że odpowiedź na pismo "zostanie udzielona najszybciej, jak to tylko będzie możliwe, nie później niż do dnia 18 lutego 2017 r.". Do dnia złożenia skargi do Sądu Stowarzyszenie nie uzyskało odpowiedzi na swój wniosek.

W ocenie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie dokonane przez Szefa Kancelarii Sejmu przedłużenie terminu załatwienia sprawy miało charakter pozorny, bowiem w "Komunikacie ws. materiałów wideo z 33. posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej", opublikowanego dniu 30 grudnia 2016 r. na stronie Sejmu RP wskazano, że: "W odpowiedzi na pytania związane z materiałami wideo z kontynuowanego w Sali Kolumnowej 33 posiedzenia Sejmu, Biuro Prasowe informuje, że w sali tej są zainstalowane dwie kamery (w kulistych obudowach) rejestrujące obrady. Transmisje realizowane są za pomocą jednej z kamer, a obraz emitowany jest jednocześnie tym nagraniem, które podlega archiwizacji i dokumentuje przebieg prac w Sali Kolumnowej. Materiał wideo jest dostępny na głównej witrynie internetowej Sejmu. Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu informuje także, że w Sali Kolumnowej znajduje się również trzecia kamera - bezpieczeństwa, administrowana przez Straż Marszałkowską. Nagranie wykonane z tej kamery zostało zabezpieczone i pozostaje w dyspozycji Straży Marszałkowskiej. Należy zaznaczyć, że ten materiał wideo, ze względu na procedury bezpieczeństwa i ochrony kompleksu sejmowego, może zostać przekazany wyłącznie organom wymiaru sprawiedliwości na ich wniosek".

Wobec tego strona skarżąca wskazała, że Kancelaria Sejmu RP zajęła już stanowisko co do możliwości udostępnienia żądanych rzez Stowarzyszenie informacji i uznała, że nie jest to możliwe. W związku z tym, okoliczności przedstawione w odpowiedzi z dna 30 grudnia 2016 r., nie są okolicznościami rzeczywistymi i obiektywnie uzasadniającymi przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. To zaś sprawia, że Kancelaria Sejmu RP w sposób nieprawidłowy zastosowała art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej Kancelaria Sejmu RP pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż zdaniem Stowarzyszenia, przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust 2 u.d.i.p. może dotyczyć tylko czynności udostępnienia informacji publicznej (np. z powodu obszernego przedmiotu wniosku). Przepis ten nie uprawnia natomiast do przedłużenia terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bowiem ta czynność powinna nastąpić w ramach 14-dniowego terminu, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zatem, na podstawie przepisów u.d.i.p., przedłużyć terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego, w ocenie strony skarżącej, organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem przedłużył termin do załatwienia wniosku bez wykazania konkretnej i rzeczywistej okoliczności, która by za tym przemawiała. Wobec nieudostępnienia żądanej informacji w podstawowym terminie (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku), Szef Kancelarii Sejmu RP dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Sejmu RP wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wniosek strony skarżącej został w sposób prawidłowy rozpoznany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji adresat wniosku: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy); 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy); 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Podmiot zobowiązany, który nie posiada żądanej od niego informacji albo gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Forma decyzji administracyjnej nie jest wówczas wymagana.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał, że wniosek stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowił informację publiczną, za wyjątkiem nagrań zarejestrowanych w czasie posiedzenia Sejmu za pomocą kamer sytemu telewizji dozorowej.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść i wyjść do obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa (przykładowo wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15 i z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, publik. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskowane przez skarżącego informacje w pozostałej części nie były kwestionowane, a odpowiedź Szefa Kancelarii Sejmu RP na żądania zawarte we wniosku została wnioskodawcy udzielona w piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r.

Biorąc pod uwagę, iż pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Szef Kancelarii Sejmu poinformował Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia 18 lutego 2017 r. i przyczynach zwłoki oraz, że informacja w powyższym zakresie przed wyznaczonym terminem została udostępniona, Sąd wskazał, że organ nie dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedłużenie terminu do realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie w przypadku zamiaru udzielenia informacji publicznej Sąd stwierdził, że z treści art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika iż nie będzie miała miejsca bezczynność w zakresie realizacji wniosku, jeżeli w terminie 14 dni nastąpi któraś z możliwych reakcji na wniosek po stronie podmiotu zobowiązanego: 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) poinformowanie, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji; 3) poinformowanie, że zdaniem podmiotu zobowiązanego przedmiot żądania nie dotyczy informacji publicznej; 4) poinformowanie, że dostęp do informacji publicznej regulowany jest przepisami szczególnymi (zob. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 5) odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wynikającą z ustaw szczególnych; 6) odmowa udostępnienia przetworzonej informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); 7) umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy co do formy i sposobu udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast realizacja wniosku wymaga podjęcia kolejnych czynności, których nie udało się zrealizować w terminie 14 dni, należy dokonać przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Powiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy może nastąpić kilkukrotnie, nie może jednak powodować przekroczenia terminu granicznego załatwienia sprawy, jaki wyznaczył ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd wyjaśnił, że podane przez organ uzasadnione powody przedłużenia terminu realizacji wniosku, uwalniają go od zarzutu bezczynności. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał powyższy zarzut za chybiony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska, zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono następujące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie jakim pierwszeństwo dla ustalenia zakresu prawa do informacji stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co doprowadziło do wydania wyroku w oparciu o art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie jakim WSA wskazał na maksymalnie szerokie rozumienie tzw. informacji publicznej (str. 7 i 8 uzasadnienia wyroku), a jednocześnie nagrania telewizji dozorowanej nie stanowią tzw. informacji publicznej (str. 8), przy czym nie został wskazany żaden przepis, z którego WSA wyprowadził takie stanowisko, co uniemożliwia skarżącemu sporządzenie prawidłowego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 10 ust. 1 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego pominięcie w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej w zakresie wiedzy o organie władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, którego zadaniem jest stanowienie prawa,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji - tu nagrań z telewizji dozorowanej, w sposób nie wynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą zakwalifikowanie informacji jako wewnętrznej powoduje, że nie jest ona objęta prawem do informacji,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, która pozwala niezgodnie z Konstytucją RP wyłączyć bliżej nieokreślone katalogi informacji o działalności podmiotów publicznych z zakresu prawa do informacji, co prowadzi wprost do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż tzw. "informacją publiczną" nie są wnioskowane nagrania telewizji dozorowanej, które mają nierozerwalny związek z działaniem Sejmu RP.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu pierwszej instancji, zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Kancelarii Sejmu RP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Ponadto, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, to powyższe uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a bowiem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Istota wskazanych w skardze zarzutów prawa materialnego dotyczy kwestii, czy nagrania zarejestrowane w czasie posiedzenia Sejmu za pomocą kamer systemu telewizji dozorowanej są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako "u.d.i.p.").

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie powyższych nagrań przez Sąd pierwszej instancji za informację nie podlegającą udostępnieniu stanowi nieprawidłową i zawężającą wykładnię powołanych przepisów Konstytucji RP, Konwencji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto skarżący wskazał, że nagrania te mają nierozerwalny związek z działaniem Sejmu.

Należy wskazać., że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Oznacza to tym samym, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności m.in. organów władzy publicznej, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania.

Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16 (CBOSA), że gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów".

Należy też wskazać, że i doktryna podkreśla, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy zarzuty naruszenia art. naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 61 Konstytucji RP za niezasadne.

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym problematykę dostępu do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje jednolity pogląd, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym nie jest nośnikiem informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; 14 września 2012 r., sygn.. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 – wyroki dostępne w CBOSA).

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15 (CBOSA) wskazał, iż wykaz "wejść i wyjść do ministerstwa nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15).

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że treść nagrań z kamery sytemu telewizji dozorowej znajdującej się w Sali Kolumnowej Sejmu, nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. art. 1 ust. 1 u.d.i.p,. Treść tych nagrań zawiera jedynie informacje wytwarzane dla potrzeb wewnętrznych, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa w budynku Sejmu. Nagrania te nie są powiązane z ustawową działalnością Sejmu.

Z tych względów chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Po pierwsze, przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Po drugie, zarzut ten w żaden sposób nie został uzasadniony w motywach skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.