Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2329/12 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 2329/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M. Z. – uchylił postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii dokumentów.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że M. Z. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Ł. o wydanie zaświadczenia oraz potwierdzonych urzędowo kopii, wskazanych przez siebie archiwaliów z zespołu Akta Gminy D. w Ł., które poświadczałyby niemiecką narodowość jego ojca – P. Z.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Dyrektor Archiwum Państwowego w Ł. odmówił jednak uwzględnienia powyższego wniosku, gdyż zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawca nie wskazał interesu prawnego, który uzasadniałby jego żądanie. Wyjaśniono, że użyta przez wnioskującego nazwa B. odnosiła się do federalnej ustawy o obywatelstwie z 1955 r. a ponadto M. Z. nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby jego następstwo prawne po ojcu – P. Z.

Rozpatrując sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Dyrektora Archiwum Państwowego w Ł. i ponownie odmówił wnioskodawcy wydania, objętego wnioskiem, zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii dokumentów. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadniał wskazując na konieczność usunięcia z obrotu postanowienia organu I instancji, ze względu na jego wadliwe motywy.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych podzielił stanowisko odwołującego się, że zbytecznym było zobowiązywanie go do przedłożenia dodatkowych dokumentów, potwierdzających jego następstwo prawne po ojcu. Ponadto przyznał także, iż także wywody organu I instancji, dotyczące mocy dowodowej wpisów na niemiecką listę narodową (Deutsche Volksliste), były bezprzedmiotowe, gdyż odnosiły się one do mylnie powołanej federalnej listy o obywatelstwie.

Tym niemniej, organ odwoławczy podkreślił, że do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii niezbędne jest powołanie się przez wnioskodawcę na przepis prawa, z którego zastosowaniem, wiąże on, w odniesieniu do siebie, uzyskanie uprawnienia albo zwolnienie z obowiązku. Niedopuszczalne przy tym było, zalecane przez wnioskodawcę, wyrozumowanie narodowości jego ojca, na podstawie sekwencji zdarzeń historycznych, zestawienie polskich i niemieckich regulacji prawnych oraz faktu nieposiadania przez P. Z. obywatelstwa polskiego.

Naczelny Dyrektor wskazał także na treść art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U z 2011 r., Nr 123 poz. 698 ze zm.), dalej: "ustawa o archiwach", który stanowi, że archiwa państwowe wydają zaświadczenia na podstawie przechowywanych przez nie materiałów archiwalnych. Zasada ta znajduje zaś potwierdzenie w sytuacji określonej w art. 218 § 1 k.p.a., który to przepis nakazuje organom administracji wydawanie zaświadczeń na podstawie danych znajdujących się w ich posiadaniu. Nie jest natomiast – jak wywodził organ - akceptowalne w obowiązującym porządku prawnym dokonywanie urzędowych potwierdzeń, na podstawie operacji logicznych ani najbardziej nawet logicznych hipotez, czy domniemań, że określone zdarzenia miały miejsce.

W rezultacie organ podkreślił, iż wskazane przez wnioskującego dokumenty nie potwierdzały bezpośrednio obywatelstwa P. Z. a ponadto z akt sprawy nie wynikało, aby wnioskujący był stroną innego postępowania, w którym żądane zaświadczenie i kopie miałyby zostać użyte jako dowody. Odwołujący się nie twierdził też, iż zamierza uczestniczyć w takim postępowaniu.

Akcentując zatem, że interes prawny powinien być skonkretyzowany a nie ewentualny, organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione.

Na wyżej przedstawione postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych , M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym podnosił, że organy dokonały błędnej interpretacji jego żądań oraz poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w sprawie o sygn. akt I OSK1112/05 a także źle zinterpretowały przepis § 6 BVFG niemieckiej ustawy o wypędzonych i uchodźcach z 19 maja 1953 r. Wskazywał też na brak zrozumienia istoty faktów, wydarzeń oraz związku i zależności między nimi, błędną ocenę wpływu narodowości na sprawy odszkodowawcze i błędy logiczne w interpretacji art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 55, poz. 310 ze zm.).

Odpowiadając na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wnosił o jej oddalenie, przywołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że - zgodnie z art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o archiwach - archiwa państwowe są uprawnione do wydawania uwierzytelnionych odpisów przechowywanych przez nie materiałów archiwalnych. Dodatkowo, art. 28 pkt 3 powołanej ustawy stanowi, iż materiały archiwalne mogą być udostępnione w formie oryginałów do wglądu. Zatem, jak wywodził Sąd - na gruncie w/w ustawy, materiały archiwalne podlegają udostępnieniu dla celów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy, poprzez: możliwość ich osobistego przejrzenia, sporządzenia kserokopii dokumentu i uwierzytelnienia tej kopii oraz wydanie zaświadczenia - w trybie k.p.a. - sporządzonego na podstawie tych materiałów. Konsekwencją ustalenia odpowiedniej formy jej udostępnienia jest więc możliwość zaskarżenia zarówno czynności, jaką jest udostępnienie uwierzytelnionej kopii bądź odmowa wykonania tej czynności, jak również wydanie lub odmowa wydania zaświadczenia.

Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, iż M. Z. domagał się zarówno wydania zaświadczenia - w oparciu o treści posiadanych dokumentów, jak również uwierzytelnionych kopii - wskazanych przez siebie archiwaliów. Tak więc tylko część jego żądania, tj. dotycząca wydania zaświadczenia mogła być rozpoznawania w oparciu o przepisy k.p.a., regulujące kwestię wydawania zaświadczeń. W części, dotyczącej wydania uwierzytelnionych kopii wskazanych dokumentów, miała natomiast zastosowanie ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie Kodeks postępowania administracyjnego.

W rezultacie, Sąd Wojewódzki, przytoczywszy treść art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o archiwach, stwierdził, że interpretacja przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych pojęcia "interesu prawnego" była nieuprawniona, gdyż interes prawny polega na istnieniu uprawnienia dopuszczalnego przez porządek prawny, a nie wykazania i udowodnienia, że zostały podjęte czynności zmierzające do jego realizacji. Ponadto, Sąd podkreślił, że w przypadku postanowienia o odmowie udostępnienia żądanych archiwaliów, organ powinien wykazać istnienie negatywnych przesłanek, zawartych w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, przez istnienie prawnie chronionych, a więc znajdujących się w konkretnych przepisach prawa interesach Państwa i obywateli. Nie spełnia tego warunku natomiast ogólne powołanie się na Konstytucję RP.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011, Nr 123, poz. 698 t. jedn.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydawanie uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów i reprodukcji przechowywanych materiałów, a także zaświadczeń na podstawie tych materiałów (w rozumieniu art. 28 pkt 5 ustawy) stanowi zarazem udostępnianie materiałów archiwalnych (w rozumieniu art. 28 pkt 3 ustawy), co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia i uznania, że Archiwum Państwowe w Ł. musiało wydać M. Z. uwierzytelnione kopie w ramach udostępniania, podczas gdy są to dwa odrębne ustawowe zadania archiwów, zaś samo udostępnienie archiwaliów wnioskodawcy nastąpiło poprzez wgląd, który z kolei jest jedną z dopuszczalnych form udostępniania materiałów archiwalnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę m. in. na fakt, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoływał się na przepisy już uchylone albo nieobowiązujące, w przytoczonym przez Sąd brzmieniu (art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1 ustawy o archiwach). Doszło więc w tym przypadku do oczywistej, błędnej wykładni prawa materialnego, co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nieprawidłowo dokonał też wykładni art. 28 pkt 3 cytowanej ustawy. Nie stanowi on bowiem, wbrew tezom uzasadnienia, jakoby materiały archiwalne mogły być udostępnione w formie oryginałów do wglądu. Udostępnianie materiałów archiwalnych jest natomiast wskazane jako jedno z zadań archiwów państwowych, bez przesądzania, w jakiej formie miałoby się dokonywać. Ze względu na literalne brzmienie przepisu, materiały archiwalne z zasobu archiwalnego archiwów państwowych podlegają udostępnianiu w sposób wskazany przez Sąd (tzn. poprzez umożliwienie zainteresowanym wglądu w oryginalne dokumenty), a także w postaci kopii (także kopii cyfrowych, dostępnych poprzez systemy teleinformatyczne) albo w postaci informacji o treści dokumentów, przetworzonych i udzielonych przez archiwum według wskazówek osoby zainteresowanej. W żadnej jednak mierze, powołana ustawa nie ogranicza udostępniania materiałów archiwalnych do wglądu w oryginały, a błędna pod tym względem, zawężająca wykładnia doprowadziła Sąd do zapadłego rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej wskazywał zatem, że ustawodawca w art. 28 powołanej ustawy, który zawiera wykaz głównych zadań archiwów państwowych, wskazał w pkt 3 udostępnianie materiałów archiwalnych oraz odrębnie, w pkt 5 wydawanie różnorodnych potwierdzeń treści materiałów archiwalnych: uwierzytelnionych odpisów, uwierzytelnionych wypisów, uwierzytelnionych kopii oraz zaświadczeń na podstawie tych materiałów. Nie ulega więc wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił w ten sposób dwie grupy zadań archiwów państwowych.

Podnoszono, że znaczenie terminu "udostępnianie materiałów archiwalnych" nie zostało wprawdzie w omawianej ustawie zdefiniowane, ale z wykładni celowościowej wynika, że dotyczy ono czynności archiwów zorientowanych na zaspokajanie potrzeb poznawczych obywateli. Podkreślano również, że występujące w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym rozróżnienie uwierzytelnionych kopii oraz zaświadczeń stanowi w systemie prawnym wyjątek.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się nieuzasadnione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wprawdzie Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżone postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wydania M. Z. zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii dokumentów, wskazanych przez niego archiwaliów z zespołu Akta Gminy D. w Ł., które poświadczałyby niemiecką narodowość jego ojca – P. Z., podał, że podstawę wyroku stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., a więc istotne naruszenie przepisów postępowania, ale treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazywała, że w istocie rzeczy podstawą tą były, stwierdzone przez Sąd, naruszenia prawa materialnego. Co do zasady zatem, skarga kasacyjna, w której zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, była skonstruowana poprawnie.

Tym niemniej, pomimo, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano na szereg wadliwości oceny merytoryczno prawnej, zawartej w zaskarżonym wyroku, jako zarzuty kasacyjne, sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - w postaci art. 28 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011, Nr 123, poz. 698 t. jedn.). W związku z powyższym, zaakcentować należy, iż kontrola wyroku Sądu I instancji, której dokonuje Naczelny Sąd Administracyjny, musiała być w rozpoznawanej ograniczona jedynie do oceny tak postawionego zarzutu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w art. 28 ustawy o archiwach ustawodawca zawarł wykaz głównych zadań archiwów państwowych, przy czym w pkt 3 wskazał na udostępniania materiałów archiwalnych a w pkt 5 - na wydawanie różnorodnych potwierdzeń treści materiałów archiwalnych: uwierzytelnionych odpisów, uwierzytelnionych wypisów, uwierzytelnionych kopii oraz zaświadczeń na podstawie tych materiałów. Nie ulega więc wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił w ten sposób dwie odrębne grupy zadań archiwów państwowych.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Istotnie, w art. 28 omawianej ustawy ustawodawca określił wprawdzie zakres działania archiwów państwowych, wskazując przy tym, ale jedynie przykładowo, na pewne rodzaje działalności ("w szczególności"), ale nie należy tych działań traktować jako działania pozostające w całkowitym oderwaniu od siebie. Wręcz przeciwnie, część pojęć użytych w tym przepisie ma charakter na tyle szeroki, że obejmują one również działania wymienione w tym samym artykule, choć w osobnych pozycjach. Np. w pojęciu określonym jako "kształtowanie państwowego zasobu archiwalnego" (pkt 1) mieści się na pewno i kontrola postępowania z materiałami archiwalnymi (pkt 4) i ewidencja tych materiałów (pkt 3).

Tak samo należy postępować przy dokonywaniu oceny wzajemnej relacji, zachodzącej pomiędzy "udostępnianiem materiałów należących do archiwów państwowych" (pkt 3) a "wydawaniem uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów" i.t.p. (pkt 5) ustawy).

Zgodzić się w tym miejscu trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że ustawa o archiwach nie zawiera definicji pojęcia "udostępnianie". Zatem termin ten należy wykładać zgodnie z jego znaczeniem w języku polskim. Oznacza on: "czynić coś łatwym lub łatwiejszym, dostępnym, dostępniejszym, uprzystępniać, np. korzystanie z biblioteki" ( Mały Słownik Języka Polskiego – Wyd. PWN Warszawa 1995 ). Tego rodzaju zaś postępowanie musi przybierać określoną, konkretną formę działania. Stanowić ją mogą np. wydawanie odpisów dokumentów, sporządzonych z nich wyciągów, czy dokonywanie reprodukcji materiałów archiwalnych.

Skład orzekający w analizowanej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2001 r. (sygn. akt I SA 1924/00), w którym stwierdzono, że w zależności od celu udostępnienia, materiały archiwalne mogą być, przy zachowaniu określonych wymagań, udostępniane w formie oryginałów (art. 28 pkt 3 ustawy) lub w innych formach udostępniania materiałów archiwalnych, wymienionych w art. 28 pkt 5 ustawy.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną - z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.