Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. - redaktora naczelnego [...] na decyzję P S. A. z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 70/NI/EG/05/40824/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z 16 grudnia 2024 r., P. S.A. (dalej: Spółka, P.) odmówiła M. J. - Redaktorowi Naczelnemu [...] (dalej: Redaktor, Skarżący) - udostępnienia informacji publicznej.

W podstawie prawnej powołała się na art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.).

W uzasadnieniu wskazała, że Redaktor wnioskiem z 27 listopada 2024 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udzieleniu odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy w Jakimkolwiek Sądzie toczy się postępowanie o wydanie nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Kopalnią [...] (chyba, jako [...]) o wydanie nieruchomości w L.?

2. Na jakim fetapie jest to postępowanie? Czy wydano w sprawie postanowienie o zabezpieczeniu?

3. Czy w toku postępowania orzekano o tzw. prawie do pobierania pożytków w toku postępowania? oraz udostępnienia skanu pozwu, odpowiedzi na pozew, pism procesowych w sprawie, załączników do pozwu, pism oraz wydanych do tej pory postanowień lub wyroku Sądu oraz udzielenie wyjaśnienia czy a jeśli tak to na podstawie, jakich praw [...] pobierała od mieszkańców opłaty za sporny teren.

Uzasadnił żądanie interesem publicznym, tj. mieszkańców, którzy obawiają się pobierania od nich czynszów za dzierżawę pod garażami począwszy od 1 stycznia 2025 r. zarówno przez kopalnię [...], jak i Starostę B.

Zaskarżoną decyzją P. odmówiła pozytywnego załatwienia wniosku. Uznała, że mając na uwadze cel zapytania udostępnienie całej dokumentacji procesowej z postępowania sądowego, toczącego się z pozwu Skarbu Państwa - Starosty B., dotyczącego m.in. działki działkach o nr ew. [...], na której złokalizowany jest kompleks garaży blaszanych, jest zbędne bowiem kwestia sporu i podnoszona przez strony sporu argumentacja prawna pozostaje bez wpływu na wskazywany interes publiczny. Przedmiotem tego postępowania sądowego są również inne działki gruntowe, nie objęte wnioskiem, co dodatkowo uzasadniało – według P. - odmowę udzielenia wnioskowanych informacji. Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SAB/OI 55/13, podkreślono, że akta postępowania jako całość nie stanowią informacji publicznej.

Dlatego P. uznała za wystarczające udzielenie w końcówce uzasadnienia decyzjiwyjaśnienia, że wobec działki o numerze [...] toczyło się z powództwa Skarbu Państwa - Starosty B. postępowanie o wydanie nieruchomości; wobec pozostałych działek nie. Wyrok Sądu Okręgowego w K. dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo w całości; Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt [...], zmienił ten wyrok i nakazał wydanie nieruchomości; wyrok ten jest prawomocny. Od niego P. złożyła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego i obecnie oczekuje na jej rozpatrzenie. Respektując jednak prawomocny wyrok Spółka była w trakcie procedury rozwiązywania umów z dzierżawcami gruntu pod garażami zarówno w części objętej, jak i nieobjętej wyrokami. Nie ma więc obaw, co do podwójnego uiszczania czynszów, przez właścicieli garaży. Zaznaczyła, że postępowanie o wydanie nie było połączone z roszczeniem o zapłatę; nie wydano też w jego toku żadnego postanowienia zabezpieczającego.

Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej Redaktor zawnioskował o jej uchylenie oraz zobowiązanie podmiotu do udzielenia informacji publicznej w zakresie doręczenia skanu pozwu, odpowiedzi na pozew, pism procesowych w sprawie, załączników do pozwu, pism oraz wydanych do tej pory postanowień lub wyroku Sadu. Poza tym wskazał, że 27 listopada 2024 r. skierował zapytanie o informacje publiczną w zakresie której P. w zasadzie odpowiedział poza pytaniem o treści: "prosimy o wyjaśnienie czy a jeśli tak to na podstawie jakich praw [...] pobierała od mieszkańców opłaty za sporny teren". Dalej wyjaśnił, że w zakresie pytań i odpowiedzi na nie skarżący w niniejszej skardze nie wnosi zastrzeżeń.

W uzasadnieniu podkreślił, że istotą sporu jest okoliczność, że podmiot zobowiązany zaskarżoną decyzja odmówił wydania enumeratywnie wymienionych dokumentów wskazując, iż akta postępowania nie są informacja publiczną. Jest to pogląd chybiony w okolicznościach sprawy. Skarżący bowiem nie zwrócił się o całość akt, ale wymienił enumeratywnie dokumenty o jakie wnioskuje i jest to odmienny stan niż objęty powoływanym przez P. wyrokiem. Powołał się na Konstytucję RP, regulacje u.d.i.p. oraz orzecznictwo i stanowiska doktryny. Skonkludował, że podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązku ciążącego na nim na podstawie u.d.i.p.; nie ujawniono informacji publicznej ani nie wydano weryfikowalnej przez właściwy Sąd decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Nie jest bowiem właściwą formą rozpoznania wniosku strony odmowa udostępniania informacji publicznej, lecz bez żadnego weryfikowalnego przez Sąd uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że udzielone odpowiedzi były wystarczające z uwagi na określony przez Skarżącego interes publiczny albowiem z informacji o rozwiązaniu umów dzierżawy wynikało po pierwsze, że nie będzie zachodzić przypadek podwójnego obciążania czynszem dzierżawnym, a po drugie podstawa prawna pobierania czynszu, tj. umowy dzierżawy. P. postanowiło rozwiązać umowy dzierżawy ze wszystkimi dzierżawcami, nawet tymi, których garaże nie znajdowały się na działce o nr ew. [...], będącej przedmiotem postępowania sądowego o wydanie nieruchomości Skarbowi Państwa. Wskazano, że wbrew twierdzeniom Skarżącego jego wniosek sprowadzał się do udostępnienia całej dokumentacji procesowej z postępowania sądowego, a jak wynikało z udzielonej przez P. odpowiedzi - w sprawie, poza wyrokami, nie wydano postanowień. Żądanie dotyczyło więc pism procesowych zawierających stanowiska stron.

Na rozprawie Skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Przedstawił na poparcie swych racji wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2025r., o sygn. akt II SAB/Kr 234/23.

Pełnomocnik P. wnosił o oddalenie skargi. Podkreślił, że Sąd Najwyższy odmówił rozpoznania kasacji Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, zwłaszcza jeśli została wytworzona przez podmioty publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. bez wątpienia P. jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem zauważyc, że podmiot reprezentujący Skarbu Państwa, jako jednostka odpowiedzialna za zadania publiczne i gospodarująca majątkiem Skarbu Państwa, podlega obowiązkowi udostępniania informacji publicznych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Jednakże nie jest bezwzględnie zobowiązany do udostępniania dokumentów procesowych takich jak pozew, odpowiedź na pozew, czy pisma procesowe w trybie u.d.i.p. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że pisma procesowe, w tym pozwy, nie są dokumentami o charakterze informacji publicznej, gdyż mają one wyłącznie charakter procesowy i funkcjonują jedynie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Dokumenty takie nie są więc nośnikami informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, mimo że pochodzą od organu władzy publicznej jakim jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Jedynie sama informacja o wniesieniu pozwu może być uznana za informację publiczną, natomiast treść pozwu oraz innych pism procesowych nie są traktowane jako informacje publiczne podlegające obligatoryjnemu udostępnieniu.

Istotne jest także to, że dostęp do dokumentów procesowych reguluje odrębnie prawo procesowe (kodeksy postępowania cywilnego i administracyjnego), które przewiduje szczególne zasady udostępniania akt stronom postępowania, a nie w ogólnym trybie udostępniania informacji publicznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich oraz niektóre wyroki wskazują, że po anonimizacji danych osobowych takich dokumentów możliwe jest ich udostępnienie, ale generalna linia orzecznicza nie nakłada na Skarb Państwa obowiązku udostępniania pozwu i pism procesowych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe przesądzone jest także Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013r., o sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że: "żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnie-nie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru."

Podsumowując, skoro dokumenty z procesu sądowego takie jak pozew, odpowiedź na pozew czy pisma procesowe oraz załączniki do nich, są jedyną dokumentacją posiadaną przez Spółkę i tworzą całość akt danej sprawy - to w świetle powyżej cytowanej Uchwały brak jest podstaw do uznania, że są one informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie jest zobowiązany do ich udostępnienia w tym trybie.

Natomiast kwestionowaną decyzją odmówiono udostępnienia wnioskowanych dokumentów powołując się na brak przymiotu informacji publicznej. Skoro tak P. uzasadniała odmowne załatwienie wniosku Skarżącego to należało stwierdzić jej wadliwość, gdyż brak było podstawy prawnej do jej wydania. Jak bowiem wskazano wyżej tryb z art. 16 u.d.i.p. czyli wydanie decyzji administracyjnej obejmuje przypadki odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji. Nadto wydanie decyzji następuje również w sytuacji odmowy udostępnienia żądanej informacji gdy organ stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Takich okoliczności w sprawie P. nie ustaliła i nie z tych przesłanek odmówiła pozotywnego załatwienia wniosku Redaktora.

Zatem skoro organ zaklasyfikował wnioskowane dokumenty jako niestanowiące informację publiczną to zobligowany był załatwić sprawę pisemną informacją. W konsekwencji zaskarżoną decyzję, z takim uzasadnieniem jak przedstawiła to P., należało uznać za wydaną bezpodstawnie.

Odnosząc się do dołączonego przez Skarżącego wyroku WSA w Krakowie stwierdzić należy, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia dokumentów analogicznych jak w rozpoznawanej sprawie (tj. dotyczący dostępu do konkretnych dokumentów z akt sprawy sądowej) – był Prezes Sądu Rejonowego dla K., w którym toczy się postępowanie, a nie Spółka – jedna ze stron sporu sądowego. W wyroku tym WSA stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Obejmował on konkretne dokumenty z akt sprawy sądowej o określonej sygnaturze po ich uprzedniej anonimizacji, a to pozwu, odpowiedzi na pozew, wyroku, uzasadnienia wyroku, jak również informacji o reprezentacji w postępowaniu, czy w sprawie wniesiono apelację, a jeśli wniesiono apelację - skan apelacji, wyroku Sadu II instancji wraz z uzasadnieniem.

Dalej WSA wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ w zakreślonym przez u.d.i.p. nie wydał aktu, ani nie dokonał czynności materialno-technicznej. W ogóle nie zareagował na wniosek skarżącego. Dlatego w pkt I tego wyroku stwierdzono bezczynność organu, zaś w pkt III zobowiązano do wydania aktu lub do dokonania czynności w zakreślonym terminie.

Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w w/w wyroku. Cytowana powyżej Uchwała wydana została w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Bez wątpienia pytanie czy akta zakończonego postępowania przygotowaw-czego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypełniały powyższą przesłankę bowiem zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Natomiast przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał jest bowiem przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały.

Odnosząc więc sens powyższej uchwały do spornej w niniejszej sprawie kwestii należało stwierdzić, że skoro dokumenty z procesu sądowego takie jak pozew, odpowiedź na pozew czy pisma procesowe oraz załączniki do nich, są jedyną dokumentacją posiadaną przez Spółkę i tworzą całość akt danej sprawy - to w świetle powyżej cytowanej Uchwały brak jest podstaw do uznania, że są one informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a tym samym podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie jest zobowiązany do ich udostępnienia w tym trybie.

Wskazać także należy na wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6713/21, w którym wyrażono analizę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13. Zdaniem NSA z jej treści wynika, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Teza tej uchwały zdeterminowana została jednak treścią żądania, które odnosiło się do całości akt sprawy. W uzasadnieniu podniesiono natomiast, że "Akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty." Co z tego zbioru (w tym wypadku akt sądowych) może stanowić informację publiczną, zależy od treści żądania. Z tezy powyższej uchwały wynika tylko, że żądanie dotyczące udostępnienia całości akt nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Teza ta jest wynikiem analizy, "Po pierwsze: czym są akta sprawy postępowania przygotowawczego, administracyjnego czy też sądowego oraz czy ich ujawnienie (skoro dotyczą indywidualnej sprawy jednostki) służy wskazanym wyżej celom dla których uchwalona została ustawa o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, jak powinien być sformułowany wniosek, w części dotyczącej żądania, aby można było uznać, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (cytat z uchwały). Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale nie wykluczył zatem, że pewne dane publiczne, przy odpowiednio sprecyzowanym żądaniu, mogą podlegać udostępnieniu w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) wynika, że udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

Podobny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 896/12, że treść pozwu i innego pisma procesowego według jest możliwa zgodnie z określonymi zasadami w kodeksie postępowania cywilnego. Osoby trzecie (np. dziennikarze) nie mają prawa do szerokiego lub tożsamego dostępu do dokumentów procesowych co strony lub uczestnicy postępowania. Są to bowiem najczęściej informacje wytworzone w toku postępowania, a nie dokumenty urzędowe, które zostały wytworzone przez adresata wniosku.

Wobec na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują przewidziany w przepisach u.d.i.p. tryb podstępowania i załatwią wniosek w sposób przewidziany w tej regulacji prawnej.

-----------------------

2