Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 7/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. Z. na bezczynność Starosty Wolsztyńskiego w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu w drodze decyzji postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 7/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. Z. (dalej określanej jako skarżąca) na bezczynność Starosty Wolsztyńskiego w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła organowi administracji, że pomimo braku stosownej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i tytułu prawnego do gruntu, w sytuacji zgłoszenia przez D. T. zamiaru wykonania tarasu na działce stanowiącej grunt Wspólnoty, nie wniósł stosownego sprzeciwu. Wniosła o zobowiązanie Starosty Wolsztyńskiego do wniesienia w tej sprawie sprzeciwu w drodze decyzji.

W odpowiedzi na skargę Starosta Wolsztyński wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało przyjęte, nie wniesiono sprzeciwu, bowiem brak było podstaw do badania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odrzucając skargę Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 § 2 oraz art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) determinujących granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jednocześnie wskazał, że zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w treści powołanego przepisu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a zatem w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.

Sąd I instancji stwierdził, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest odformalizowanym sposobem uzyskania akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, w przeciwieństwie do pozwolenia na budowę. Dotyczy to jednak tylko robót budowlanych wskazanych w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; powoływanej dalej jako ustawa). Przepis ten wskazuje także, które roboty budowlane podlegają zgłoszeniu oraz przesądza, że stroną postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na podstawie dokonanego zgłoszenia, jest tylko inwestor. Żaden inny podmiot poza inwestorem nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie. Jeżeli organ administracji nie zgłosi sprzeciwu w ustawowym terminie, to uprawnienie inwestora do zrealizowania inwestycji powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 7/18 wniosła B. Z., zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) i zasad ustalonego orzecznictwa w zakresie uprawnień członków wspólnot mieszkaniowych.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nałożenie na Starostę Wolsztyńskiego obowiązku wniesienia sprzeciwu w odniesieniu robót budowlanych polegających na zabudowie działki Wspólnoty Mieszkaniowej przez osobę nieuprawnioną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w jej opinii inwestor nie posiada legitymacji do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wobec braku podjęcia przez Wspólnotę Mieszkaniową stosownej uchwały, a także nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dokonania przedmiotowego zgłoszenia. Rozwijając tę myśl stwierdziła, że przepisy, orzecznictwo oraz brak formalnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej skutkować powinny wniesieniem przez Starostę sprzeciwu. Jednocześnie podkreśliła, że nieruchomość, na której miały zostać wykonane roboty budowlane, jest przedmiotem współwłasności członków Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym nie wszyscy jej członkowie wyrazili zgodę na realizację tej inwestycji.

Skarżąca wskazała nadto, że przepis art. 28 K.p.a. jest aktem nadrzędnym w stosunku do pozostałych przepisów prawa administracyjnego, a zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, którego prawa lub obowiązku sprawa dotyczy, wobec tego nie można uznać, że stroną w przedmiotowym postępowaniu jest jedynie inwestor. Zaznaczyła zarazem, że przyjęcie poglądu przedstawionego przez Sąd I instancji prowadzi do usankcjonowania niemożności sądowej kontroli stanowiska organu administracji publicznej, które wywołało negatywne skutki prawne w sferze administracyjnej i cywilnej innych podmiotów poprzez pominięcie przysługujących im praw. Argumentowała, że brak wniesienia sprzeciwu przez Starostę jest w istocie aktem administracyjnym rozstrzygającym o możliwości inwestowania i dysponowania cudzym gruntem. Wskazała, że na podstawie wykładni teleologicznej stwierdzić można, że bezczynnością jest sytuacja, w której organ administracji miał podstawy i obowiązek wydać decyzję w formie sprzeciwu, a tego nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały natomiast zakreślone bardzo wąsko i nie obejmują nawet zasadniczego dla rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (wszak na podstawie tego przepisu Sąd I instancji skargę odrzucił) oraz innych przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła jedynie zarzut naruszenia art. 28 K.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem dwie płaszczyzny: procesową, ponieważ uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, gdyż wynika ona z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Przy czym interes prawny podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalony na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone jedynie z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zaś interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny wskazuje na istnienie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, LEX nr 1329710).

Dokonując oceny, czy Sąd I instancji naruszył tak rozumiany przepis art. 28 K.p.a., wyrazony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy mieć na uwadze, że zgłoszenie robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż zgłoszenie nie jest wnioskiem zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z przepisami K.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Postępowanie to toczy się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Inwestor dokonując zgłoszenia nie występuje z żądaniem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Do wykonywania robót budowlanych inwestor może przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może przy tym z urzędu, jeszcze przed upływem tego terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania. Stroną jest bowiem jedynie inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie.

Odnosząc się zaś do sformułowanych w skardze kasacyjnej obaw należy stwierdzić, że podmioty domagające się od organu administracji ochrony swoich praw, kwestionując legalność realizowanych lub wykonanych już robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, nie są pozbawione możliwości realizowania swego uprawnienia. Mogą stać się stroną postępowania, tyle tylko że przed organem nadzoru budowlanego. W toku tego postępowania, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 ustawy, które może zostać wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek innego podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., organ nadzoru budowlanego władny jest do dokonania pełnej kontroli legalności robót budowlanych oraz oceny, czy nie doszło do naruszenia prawnie chronionego interesu osoby trzeciej. Organ nadzoru budowlanego dysponuje zaś środkami pozwalającymi na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z tych powodów nieusprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., który na etapie postępowania zgłoszeniowego przed wniesieniem sprzeciwu nie ma zastosowania. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej (zob. oprócz powołanego przez Sąd I instancji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17, LEX nr 2239903 również wyrok tego Sądu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 401/10, LEX nr 1080269).

Sąd I instancji miał więc podstawy do uznania, że niepodjęcie przez Starostę Wolsztyńskiego decyzji o sprzeciwie po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.