Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. złożonego przez Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...] w J.", Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej, a także zatwierdził podział nieruchomości, których dotyczyło przedsięwzięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej "Rozbudowy ulicy [...] w J.". Wniosek ten zdaniem organu został przygotowany i rozpatrzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji orzeczono o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego, przejściu na własność Gminy J. nieruchomości zlokalizowanych w pasie drogowym, udzieleniu pozwolenia na budowę drogi, udzieleniu zezwolenia na wycinkę drzew, określeniu terminu wydania nieruchomości oraz wskazaniu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli L. M. i J. K.. L. M. wyraziła sprzeciw dotyczący przekazania działki stanowiącej jej własność na potrzeby inwestycji z powodu natężenia ruchu, hałasu oraz problemów z wyjazdem z posesji. Natomiast J. K. w piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. podniósł, iż jego zdaniem zasadna byłaby realizacja inwestycji po przeciwnej stronie z uwagi na pusty teren, co wpłynęłoby również pozytywnie na niepotrzebne marnotrawienie pieniędzy.

Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania zmienił w części decyzję Prezydenta Miasta J., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy, przy czym orzeczenie reformatoryjne w żaden sposób nie odnosiło się do rozstrzygnięcia w zakresie w jakim odwołujący się posiadają interes prawny. Odnosząc się zaś do odwołań L. M. i J. K. uznał, iż są one niezasadne, a rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie odpowiada prawu.

Skargę na decyzję organu II instancji złożyła L. M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez:

a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do oceny pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania inwestycji drogowej, gdyż ocena ta będzie możliwa dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji,

b) niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu polegające na zaniechaniu zidentyfikowania uzasadnionych interesów skarżącej oraz nieskonkretyzowaniu wymagań dotyczących ich ochrony,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dowodów z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zmierzającego do zidentyfikowania uzasadnionych interesów osób trzecich, które mogą zostać naruszone wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej oraz do skonkretyzowania koniecznych działań mających na celu ochronę tychże interesów,

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej w szczególności na bezkrytycznym przyjęciu za wiarygodne wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta Miasta J. co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji drogowej.

Odpowiadając na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, należy wskazać, że został on oparty na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. - zwanej dalej ".specustawą"), która ma charakter sczególny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2023 r.). Celem specustawy jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej "decyzją ZRID", na wniosek właściwego zarządcy drogi. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z wniosku Prezydenta Miasta J., ponieważ w granicach miast na prawach powiatu zarządcą dróg wszystkich kategorii z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Powyższe prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta w odniesieniu do planowanej inwestycji posiada zarówno legitymację do złożenia wniosku o wydanie decyzji ZRID, jak też do wydania tej decyzji. Następnie Sąd analizując złożony przez wnioskodawcę wniosek o wydanie decyzji ZRID, uznał, iż organy postępowania prawidłowo oceniły jego zgodność z przepisami specustawy (zawiera elementy wskazane w art. 11b i 11d specustawy), a zmiany dokonane przez wojewodę były zasadne.

Skarżąca podniosła w skardze naruszenie przez Wojewodę art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja ZRID zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wskazać tutaj należy, że specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Organ rozstrzygając daną sprawę, obowiązany jest uwzględniać z urzędu słuszny interes obywateli. Należy jednak zastrzec, iż załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela możliwe jest wyłącznie, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a dodatkowo organ posiada ku temu uprawnienia i środki. Zatem ustalanie, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji ZRID, wymaga sięgnięcia do norm zawartych w specustawie, określających cele tej ustawy, którymi są maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowych na terenie kraju. Konkludując, należy stwierdzić, że zdecydowana większość inwestycji publicznych, zwłaszcza inwestycji drogowych, realizowana jest na terenach, które w znaczącej części stanowią własność prywatną. Jednak wynikające z zakresu inwestycji naruszenie prawa własności dokonywane jest w sposób przewidziany na gruncie obowiązujących przepisów i w zgodzie z nimi oraz, co istotne, za odszkodowaniem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż mamy tutaj do czynienia ze standardową inwestycją drogową, której przedmiotem jest przebudowa drogi publicznej. Niewątpliwe jest zdaniem Sądu, iż wszelkie inwestycje drogowe służą interesowi społecznemu. Pomimo tego prawo gwarantuje jednostkom zbadanie ich uzasadnionych interesów. W ocenie Sądu w tejże sprawie inwestor, jak i organy poprawnie zweryfikowały interesy indywidualne właścicieli, a skarżąca w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze nie wskazała uzasadnionego interesu w rozumieniu art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy. Ponadto należy wskazać, iż decyzja organu I instancji, z której to treścią organ II instancji się zgodził, zawiera przewidziane przez powyższy przepis "wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", gdzie organ m. in. zawarł informację o planowanej wypłacie odszkodowań. Wedle charakteru prawnego specustawy odszkodowanie jest głównym środkiem ochrony interesów osób trzecich. Należy dodać, iż po pierwsze, gdyby organ wydając decyzje ZRID badał i oceniał każdy w świetle specustawy nieuzasadniony interes osób trzecich, cel specustawy o przyspieszonym i uproszczonym postępowaniu nie zostałby spełniony. Po drugie, gdyby organ musiał brać pod uwagę w toku postępowania zarzuty osób trzecich o zwiększeniu natężenia ruchu drogowego czy hałasu, w terenie zabudowanym nie dochodziłoby do modernizacji czy budowy dróg publicznych, co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie można przyznać racji stanowisku skarżącej, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 11 f pkt 4 specustawy.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do badania zarzutu wystosowanego w pkt 1 a skargi. W treści zaskarżonej decyzji nie sposób znaleźć podniesionej przez skarżącą wykładni art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy. W uzasadnieniu tejże decyzji, na stronie 10 Wojewoda Śląski stwierdził, że ocena pogorszenia warunków użytkowania działki będzie możliwa dopiero po zakończeniu inwestycji, a nie jak skarżąca zarzuciła, że organ nie jest zobowiązany do oceny pogorszenia tych warunków, co według Sądu świadczy o pewnej nadinterpretacji dokonanej przez skarżącą i z uwagi na powyższe tenże zarzut nie będzie podlegać ocenie Sądu.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej zawartych w pkt 2 a i b skargi Sąd przyznaje rację stanowisku Wojewody zawartemu w odpowiedzi na skargę. W świetle art. 11 a ust. 4 specustawy decyzja ZRID może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko , natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Toteż z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie na organie wydającym decyzję nie ciążył obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska. Podobnież dowód z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest konieczny, jeżeli właściwy organ uzna, że nie zachodzą przesłanki do jego dopuszczenia i przeprowadzenia. Obowiązek wykonania projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej spoczywa na projektancie. Do sporządzonego projektu projektant ma obowiązek dołączyć stosowne oświadczenie w tym zakresie, co w odniesieniu do projektu budowlanego dotyczącego tejże inwestycji zostało dokonane i dlatego też powoływanie biegłego nie było konieczne.

Zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, iż organ ocenia swobodnie każdy z przeprowadzonych dowodów. Ta ocena jednak nie może pozostać w oderwaniu od przepisów prawa, na podstawie których organ wydaje decyzję. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż organ II instancji oceniając dowód w postaci wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta Miasta J. co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji drogowej, był związany jednocześnie charakterem postępowania o wydanie decyzji ZRID. Zdaniem Sądu wedle specustawy organ właściwy do wydania decyzji ZRID nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie tejże decyzji, co oznacza, że organ działając w granicach wniosku, wydaje decyzję pozytywną bądź negatywną. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a organ następnie ocenia czy rozwiązania wybrane przez wnioskodawcę mieszczą się w granicach prawa, stosując jednocześnie zasadę swobodnej oceny dowodów. Sąd, biorąc pod uwagę powyższe, jak i treść decyzji organu II instancji, stwierdza, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, tym samym zarzut skarżącej jest niezasadny.

Wedle art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona, dlatego też Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.