Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II OSK 2933/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 43/18 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 2933/18

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. M. na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...] w J.".

Powyższą decyzją orzeczono również o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego, przejściu na własność Gminy J. nieruchomości zlokalizowanych w pasie drogowym, udzieleniu pozwolenia na budowę drogi, udzieleniu zezwolenia na wycinkę drzew, określeniu terminu wydania nieruchomości oraz wskazaniu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli L. M. i J. K.. L. M. zakwestionowała decyzję w zakresie przekazania działki stanowiącej jej własność na potrzeby inwestycji z uwagi na wzrost natężenia ruchu, hałas oraz problemy z wyjazdem z posesji. J. K. natomiast podniósł, że w jego opinii realizacja inwestycji powinna przebiega po przeciwnej stronie drogi z uwagi na pusty teren, co przyczyni się do oszczędności wynikających zarówno z ukształtowania terenu jak i braku konieczności wypłaty odszkodowań.

Organ II instancji po rozpoznaniu odwołań zmienił w części decyzję Prezydenta Miasta J. w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Decyzja została zmieniona w zakresie, który nie odwoływał się do interesu prawnego L. M. i J. K.. Wojewoda Śląski uznał, że powyższe odwołania są niezasadne, a rozstrzygnięcie organu w tym zakresie odpowiada prawu.

Skargę na ww. decyzję złożyła L. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez:

a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do oceny pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania inwestycji drogowej, gdyż ocena ta będzie możliwa dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji,

b) niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu polegające na zaniechaniu zidentyfikowania uzasadnionych interesów skarżącej oraz nieskonkretyzowaniu wymagań dotyczących ich ochrony,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dowodów z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zmierzającego do zidentyfikowania uzasadnionych interesów osób trzecich, które mogą zostać naruszone wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej oraz do skonkretyzowania koniecznych działań mających na celu ochronę tychże interesów,

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej w szczególności na bezkrytycznym przyjęciu za wiarygodne wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta Miasta J. co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji drogowej.

Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że decyzja odparta została na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. - zwanej dalej ".specustawą"), która ma charakter szczególny a jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podniósł, że specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i zobowiązuje organ do uwzględnienia słusznego interesu obywateli, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz gdy organ posiada niezbędne uprawnienia i środki. Wskazał że decyzja organu I instancji, zawiera przewidziane przez specustawę "wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", gdzie organ m. in. zawarł informację o planowanej wypłacie odszkodowań.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze specustawą organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję pozytywną bądź negatywną i nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku. Dokonanie samodzielnego wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości jest rolą inwestora. Zauważył, że gdyby organ musiał brać pod uwagę w toku postępowania zarzuty osób trzecich o zwiększeniu natężenia ruchu drogowego czy hałasu, w terenie zabudowanym nie dochodziłoby do modernizacji czy budowy dróg publicznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła L. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej "p.p.s.a." - przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w sytuacji, w której owa decyzja została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a." w zw. z art. 84 § k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., albowiem organ nie przeprowadził z urzędu stosownych czynności dowodowych, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ organ dokonał dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z ww. wymienionymi naruszeniem skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że postępowanie wywołane skargą kasacyjną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma na celu przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach zarzutów ściśle sprecyzowanych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem brak prawnej możliwości kontroli wyroku Sądu I instancji w całokształcie, nawet wówczas, gdy dotknięty jest on wadami, których nie dostrzegł i nie wypunktował autor skargi kasacyjnej. Rolą autora skargi kasacyjnej jest poprawne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelne ich uzasadnienie, polegające na wyjaśnieniu na czym - jego zdaniem - polegało w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest rolą NSA konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, ich uściślanie, korygowanie, uzupełnianie, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. został błędnie sformułowany. Wskazana jednostka redakcyjna składa się z dwóch paragrafów natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na którym z nich opiera swój zarzut. Wprawdzie z treści art. 84 k.p.a. wynika, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było oparcie zarzutu na § 1, jednak jak wskazano wyżej nie jest rolą NSA korygowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. należy również zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wielokrotnie uzupełniany i analizowany przez organ II instancji przed wydaniem decyzji, co znajduje odzwierciedlenie w licznych, kierowanych do organu I instancji, pismach wzywających do złożenia wyjaśnień, bądź uzupełnienia dokumentacji inwestycji. Niewątpliwie zatem decyzja została poprzedzona analizą wniosku o zezwolenie na inwestycję drogową oraz uzupełnieniem materiału dowodowego w taki sposób, żeby zapewnić rzetelne rozstrzygnięcie.

Postawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczą jedynie naruszenia przepisów procesowego i sprowadzają się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął za prawidłowe stanowisko organu - a nie skarżącej - dotyczące przebiegu inwestycji drogowej.

Wielokrotnie zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślały, że organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Wojewoda nie może dokonywać zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, gdyż to rolą inwestora jest dobór najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań planowanej przez niego inwestycji drogowej. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz zbadanie czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1737/18; wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17; Wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1250/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1995/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1197/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 802/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela przytoczone stanowisko. Wskazać należy również, że organ oceniając czy decyzja lokalizacyjna w prawidłowy sposób zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich, musi mieć również na uwadze, że inwestor przy realizacji inwestycji drogowej działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki. (zob. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 7/18). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ingerencja inwestycji w jej prawo własności nie narusza go w takim stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Należy mieć na uwadze, że powierzchnia nieruchomość skarżącej, w następstwie realizacji projektowanej przebudowy drogi zostanie pomniejszona jedynie o 21 m2, przy czym nie nastąpi to na całej szerokości frontu działki. Trudno zatem uznać za uzasadnione wywody zawarte w skardze kasacyjnej, odnoszące się do zmniejszenia odległości usytuowania budynku skarżącej od krawędzi jezdni, czy też zwiększenia oddziaływania negatywnych czynników związanych z ruchem pojazdów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.