Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze i Zgromadzenia Zielonogórskiego Związku Gmin z siedzibą w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SA/Go 467/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze na uchwałę Zgromadzenia Zielonogórskiego Związku Gmin z siedzibą w Zielonej Górze z dnia 21 marca 2013 r. nr III.5.2013 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i opłaty za pojemnik oddala skargi kasacyjne.

II FSK 3853/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Go 467/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze na uchwałę Zgromadzenia Zielonogórskiego Związku Gmin w Zielonej Górze z dnia 21 marca 2013 r. nr III.5.2013 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i opłaty za pojemnik stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1, 2, 3 i 4.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że ww. uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Zielonej Górze, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.:

- art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1593 z późniejszymi zmianami, dalej: ucpg) poprzez dokonanie w § 2 ust. 1, 2, 3, 4 zróżnicowania stawek opłat w sposób, który nie został przyjęty w ustawie;

- art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o określonej w uchwale pojemności;

- art. 6k ust. 3 ucpg poprzez ustalenie w § 3 ust. 2, 3, 4 stawek opłat niższych przy selektywnym zbieraniu odpadów, ale z nieuprawnionym zróżnicowaniem stawek w zależności od frakcji odpadów;

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197,1172 ze zm.) poprzez określenie w § 6 niezgodnego z prawem czasu wejścia w życie aktu prawa miejscowego.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1,2,3,4, § 3 ust. 1 w części dotyczącej zapisu "w przeliczeniu na jednokrotny odbiór", § 3 ust. 2,3,4 oraz § 6 zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego, w § 2 ust. 1, 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały dokonano zróżnicowania stawek opłat w sposób, który nie został przyjęty w ustawie (art. 6j ust. 2a). Prokurator stwierdził, że oczywiste jest, iż w wymienionych miejscowościach zamieszkuje różna liczba mieszkańców, ale sposób różnicowania przyjęty w zaskarżonej uchwale jest niejasny. Nie określono czy wymienione w § 2 ust. 1 i 2 miejscowości to tereny miejskie czy wiejskie. Także w § 2 ust. 3 nie określono czy pozostałe miejscowości Związku to tereny miejskie czy wiejskie. Skarżący stwierdził także, że w § 3 ust. 1 ustalono stawkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o określonej w uchwale pojemności jednak Zgromadzenie upoważnione było do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności zaś zapis "w przeliczeniu na jednokrotny odbiór" jest nieuprawnioną modyfikacją zapisu ustawowego.

Nadto w ocenie Prokuratora w § 3 ust. 2, 3, 4, ustalono stawki opłat niższe przy selektywnym zbieraniu odpadów ale z nieuprawnionym zróżnicowaniem stawek w zależności od frakcji odpadów. Skarżący zaznaczył, że ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy do określenia niższej stawki (nie stawek) za gospodarowanie opadami komunalnymi, jeżeli są one zbierane i odbierane w sposób selektywny, jednak nie uzależnił stawki tej opłaty od frakcji odpadu, lecz sposobu zbierania i odbierania odpadów – w sposób selektywny.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Zielonogórskiego Związku Gmin wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów organ zaznaczył, że § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały został zmieniony uchwałami Zgromadzenia Zielonogórskiego Związku Gmin z dnia 9 kwietnia 2013 r. oraz 10 czerwca 2013 r., w związku z czym zaskarżony ustęp w brzmieniu objętym skargą nie ma obecnie mocy obowiązującej. W ocenie organu skarżący nie formułuje zarzutu oczywistej sprzeczności uchwały z przepisami prawa lecz wątpliwości natury interpretacyjnej. Organ zauważył również, że fakt, iż w uchwale nie wskazano czy wymienione miejscowości są terenami miejskimi czy wiejskimi nie powoduje sprzeczności uchwały z treścią art. 6j ust. 2a ustawy. W ocenie organu przytoczone w tym artykule rozwiązanie umożliwia bowiem zróżnicowanie sposobu ustalenia opłaty za odbiór odpadów w zależności od okoliczności wymienionych w tym przepisie. To zaś oznacza, że wysokość opłat ponoszonych przez mieszkańców w zależności od sytuacji może być odmienna. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, organ wskazał, że sposób określenia sposobu ustalenia stawki za jednokrotny odbiór pojemnika o określonej w uchwale pojemności nie stał w sprzeczności do uznanego za niekonstytucyjny (wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12) przepisu art. 6k ust. 1 i 2 ustawy. Organ zaznaczył, że ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz dodanie zwrotu "w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o pojemności" miało na celu doprecyzowanie przez Związek Gmin sposobu obliczania opłaty. Ponadto w kontekście zarzutu Prokuratora, że "może chodzić o więcej niż jeden pojemnik o takiej i samej pojemności" organ podkreślił, że słowo "pojemnik" zostało w uchwale określone w liczbie pojedynczej, co nie powinno budzić w żaden sposób wątpliwości interpretacyjnych.

Nadto w ocenie organu, Prokurator niesłusznie zarzuca § 3 ust. 2, 3 i 4 uchwały istotne naruszenie prawa. Organ wskazał na treść art. 6k ust. 3 ucpg oraz zaznaczył, iż ww. przepis zawiera bezwzględną dyrektywę kierowaną do rad gmin, że jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, to stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi muszą być niższe. Ustawa nie przesądza o ile niższe, pozostawiając to radzie gminy. Organ stwierdził, że art. 3 ust. 5 ucpg w swej treści zawiera zwrot "co najmniej następujące frakcje odpadów", a użycie w uchwale zwrotu "tektura" oraz "drobny złom" nie stoi w sprzeczności do treści art. 6k ust. 3, którego istotą jest nakaz uchwalenia stawki niższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co też zaskarżona uchwała czyni. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organ stwierdził, że treść § 6 zaskarżonej uchwały miała na celu dostosowanie mocy obowiązującej uchwały do jednolitego tekstu ucpg, która w wersji obowiązującej od 1 lipca 2013 r. uwzględniała zmiany wprowadzone przez ustawodawcę w dniu 6 marca 2013 r. W ocenie organu treść § 6 uchwały wypełnia dyspozycję art. 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 września 2014 r. pełnomocnik organu, odpowiadając na pytanie Sądu wskazał, że ustawa przewiduje kryterium różnicowania według miejscowości (tereny miejskie lub wiejskie), jednak nie ma obowiązku uwzględnienia tego kryterium przy uchwalaniu stawki.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 6k ust. 4 ucpg nie upoważnia rady gminy do ustalenia dodatkowych kryteriów różnicowania opłat aniżeli te, które wynikają z art. 6j ust. 2a ucpg. Wobec tego, że dokonując zróżnicowania stawek opłat w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wskazano nazwy miejscowości, nie określając czy są to tereny miejskie czy wiejskie, zaś w jej ust. 3 i 4 § 2 ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ użył określenia "w pozostałych miejscowościach Związku", Sąd zgodził się ze skarżącym, że sposób różnicowania stawek przyjęty przez organ w zaskarżonej uchwale jest niejasny, podkreślając przy tym, że wybrany sposób różnicowania stawek winien odpowiadać jednemu z kryteriów wskazanych w ucpg. Tym samym za zasadny uznano zarzut, że § 2 ust. 1, 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a ucpg, albowiem w sposób jednakowy potraktował właścicieli nieruchomości położonych np. Zielonej Góry oraz K., chociaż Zielona Góra jest terenem miejskim a K. terenem wiejskim.

Sąd zaznaczył także, że nie istotna podnoszona przez organ okoliczność, iż zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego, podobnie jak bez znaczenia była kwestia, że treść § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały była zmieniana, w związku z czym zaskarżony ustęp w brzmieniu objętym skargą nie ma obecnie mocy obowiązującej. Sąd wskazał przy tym na odmienność skutków uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie Sądu nie znalazł natomiast uzasadniania zarzut, że poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o określonej w uchwale pojemności, § 3 ust. 1 uchwały naruszał w sposób istotny art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg. Wskazano, że § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wypełnia dyspozycję art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, przepis ten zobowiązuje bowiem Radę Gminy do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, co też w zaskarżonej uchwale zostało uczynione, zaś kwestionowany zapis: "Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o pojemności...", w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych – z przepisu tego nie wynika, iż może chodzić o jednokrotny odbiór kilku pojemników o jednakowej pojemności, wręcz przeciwnie, użyte słowo "pojemnik" zostało określone w liczbie pojedynczej. Sąd wyjaśnił także dlaczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12 nie obliguje do wyeliminowania z obrotu prawnego § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Dalej Sąd wskazał, że art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg poprzez zwrot "co najmniej" wyznacza jedynie niezbędne minimum podziału odpadów, nie zabrania natomiast ich dodatkowego podziału, przez co wskazany w § 3 ust. 2 podział odpadów na papier i tekturę nie stoi w sprzeczności z zapisami ucpg.

Końcowo Sąd stwierdził, że określenie przez organ momentu wejścia w życie przedmiotowej uchwały zostało sformułowane niefortunnie, niemniej nie była to wada, która uzasadniałaby wyeliminowanie tego przepisu z obrotu prawnego. Wobec sytuacji, gdy w akcie wskazano, że jego moc obowiązywania jest późniejsza niż termin wejścia tego aktu w życie, Sąd stwierdził, iż takie sformułowanie zawierające dwie normy wskazuje na wadliwość techniki legislacyjnej, ale w takim przypadku należy dać prymat normie, która jest zgodna z ustrojową aksjologią i w tym przypadku będzie to norma zawarta w sformułowaniu "z mocą od dnia 1 lipca 2013r.", która nie będzie naruszać także regulacji art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Prokurator Rejonowy w Zielonej Górze zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając:

1) zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 k ust. 1 i ust. 3 ucpg i art. 168 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1951 z późn. zm., dalej: usg) przez Zielonogórski Związek Gmin w Zielonej Górze, który nie posiada statusu jednostki samorządu terytorialnego i nie jest organem podatkowym w rozumieniu O.p., a w szczególności art. 13 § 1 O.p., a tym samym związek ten nie posiada delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- a w przypadku uznania, że skarga kasacyjna w zakresie przedstawionym powyżej nie ma usprawiedliwionej podstawy:

2) naruszenie prawa materialnego - art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu w kontekście wadliwych zapisów skarżonej uchwały o "jednokrotności odbioru z pojemnika (...)", pośrednio odnoszących się do częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy,

3) naruszenie prawa materialnego - art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2 ucpg polegające na uznaniu przez Sąd jako prawidłowego zapisu dotyczącego wprowadzenia nieuprawnionego wyjątku, niejednolitego potratowania w zakresie wybranych metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieszkańców wszystkich nieruchomości (także poza terenem miasta Zielona Góra) i dokonania wbrew przepisom ustawy rozróżnienia nieruchomości jednorodzinnych na terenie miasta Zielona Góra i nieruchomości jednorodzinnych na pozostałym obszarze działania Zielonogórskiego Związku Gmin w Zielonej Górze,

4) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na tym, że zaskarżone orzeczenie nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia Sądu i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w którym Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego,

5) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 ppsa, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie, poza zakresem zarzutów i wniosków zawartych w skardze Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze, legalności zaskarżonej uchwały z przepisem stanowiącym materialno-prawną podstawę jej podjęcia w zakresie dotyczącym § 1 ww. uchwały.

W skardze kasacyjnej Zielonogórskiego Związku Gmin zaskarżono ww. wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Zielonej Górze oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz strony rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 6j ust. 2a ucpg, poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 nie odpowiada kryteriom przewidzianym przez ustawodawcę w art. 6j ust. 2a ucpg, a przez to nieprawidłowo różnicuje stawki opłat pobieranych za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- ewentualnie z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 6j ust. 2a ucpg, poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 w zakresie, w jakim w § 2 ust. 1 i 2 wymieniając nazwy miejscowości i jednocześnie nie określając czy są to tereny miejskie czy wiejskie, w sytuacji w której oczywistym jest, że miasto Zielona Góra jest terenem miejskim, powoduje, iż sposób różnicowania stawek przyjęty przez Zielonogórski Związek Gmin jest niejasny, a przez to prowadzi do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6j ust. 2a ucpg i prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 i 2 uchwały,

III. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 6j ust. 2a ucpg, poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 w zakresie, w jakim w § 2 ust. 3 i 4 używa określenia "w pozostałych miejscowościach związku" oznacza, że właściciel nieruchomości z innego terenu wiejskiego niż wymieniony w § 2 ust. 1 i 2 uchwały ponosząc niższe opłaty niż właściciel nieruchomości wymienionej w § 2 ust. 1 i 2 uchwały nieprawidłowo różnicuje stawki opłat pobieranych za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a przez to narusza treść art. 6j ust. 2a ucpg.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora, Zielonogórski Związek Gmin wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne: Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze oraz Zielonogórskiego Związku Gmin nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do Zarzutów skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 6 k ust. 1 i 3 ucpg i art. 168 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 usg, polegający na tym, że Zielonogórski Związek Gmin nie posiada statusu jednostki samorządu terytorialnego i nie jest organem podatkowym w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a tym samym nie posiada delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 64 ust. 1 usg w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, stanowiące oddzielną kategorię jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Biorąc pod uwagę status prawny związku, wskazać należy, iż związkowi gmin mogą być przekazane wszelkie uzgodnione przez gminy zadania publiczne. Zgodnie z art. 64 ust. 3 usg z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku gmin związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Związki gmin nie mają statusu jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza to jednak, że związek nie posiada delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 3 ust. 2 a ucpg w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2 określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Zielonogórski Związek Gmin na gruncie obowiązujących przepisów był uprawniony do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 j ust. 1 i 2 ucpg przyjąć należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut, że § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały naruszał w sposób istotny art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, poprzez ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o określonej w uchwale pojemności, nie znajduje uzasadnienia. § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wypełnia dyspozycję art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg. Przepis ten zobowiązuje bowiem radę gminy do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, co też w zaskarżonej uchwale zostało uczynione. Kwestionowane postanowienie "Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przeliczeniu na jednokrotny odbiór z pojemnika o pojemności...", nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 j ust. 1 i 2 ucpg wskazać należy, że zgodnie z art. 6k ust.1 ucpg rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod ustalonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu autora skargi kasacyjnej, że organ naruszył art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez określenie w § 6 zaskarżonej uchwały niezgodnego wejścia w życie aktu prawa miejscowego stwierdzić należy, że określenie przez organ momentu wejścia w życie przedmiotowej uchwały faktycznie zostało sformułowane niefortunnie niemniej jednak nie była to wada, która uzasadniałaby wyeliminowanie tego przepisu z obrotu prawnego. W tym miejscu należy zauważyć, że mogą wystąpić różnice pomiędzy wejściem w życie a mocą obowiązującą aktu prawnego. W przypadku regulacji wskazującej na moc obowiązującą aktu przed jego ogłoszeniem, należy uznać, że narusza on zasadę Lex retro non agit i jest sprzeczny z art.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski (patrz Trybunał Konstytucyjny w wyrok z dnia 30 marca 1999r., K 5/98 oraz podobnie w wyroku z dnia 24 października 1995r., K 14/95). Natomiast inna jest sytuacja gdy w akcie wskazano, że jego moc obowiązywania jest późniejsza niż termin wejścia tego aktu w życie. Niewątpliwie takie sformułowanie zawierające dwie normy wskazują na wadliwość techniki legislacyjnej, ale w takim przypadku należy dać prymat normie, która jest zgodna z ustrojową W tym przypadku będzie to norma zawarta w sformułowaniu " z mocą od dnia 1 lipca 2013r.", która nie będzie naruszać także regulacji art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany § 6 zaskarżonej uchwały termin, poprzez użycie sformułowania " z mocą od 1 lipca 2013 r." spełnia powyższe warunki , gdyż akt zaczął wywoływać skutki po upływie dłuższym niż 14 dni od jego ogłoszenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 ppsa, polegające na tym, że zaskarżone orzeczenie nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia Sądu i naruszenia art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w którym Sąd podzielił argumentację skarżącego. Z art. 147 par. 1 ppsa, dotyczącego elementów rozstrzygnięcia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 ppsa nie wynika, że sąd powinien zastosować zwrot "w pozostałym zakresie zarzuty oddala". Na podstawie art. 151 ppsa sąd oddala skargę, jeżeli w wyniku postępowania stwierdzi, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Skoro skarga w niniejszej sprawie została częściowo uznana za zasadną to art. 151 ppsa nie powinien znaleźć zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ppsa przyjąć należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza różnicowanie stawek opłat, dopuszcza również wprowadzenie zwolnień przedmiotowych, zatem par.1 zaskarżonej uchwały nie jest niezgodny z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 ucpg.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Zielonogórskiego Związku Gmin przyjąć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 6c ust. 1 i ust. 2 ucpg gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Zgodnie zaś z regulacją art. 6k ust. 1 rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Stosownie do art. 6k ust. 3 tej ustawy rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Nadto rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat (art. 6k ust. 4 ucpg)

W art. 6j ust. 1 i 2 ucpg w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Stosownie zaś do art. 6j ust.2a ucpg rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Mając na uwadze treść ww. przepisów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 6k ust. 4 ucpg nie upoważnia rady gminy do ustalenia dodatkowych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli te, które wynikają z art. 6j ust. 2a ucpg. Różnicowanie stawek opłat według takich dodatkowych kryteriów nie mieści się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 4 tej ustawy. Przepisy te należy bowiem odczytywać łącznie – według dyrektyw płynących z ich wykładni systemowej wewnętrznej. W konsekwencji trzeba przyjąć, że przepis art. 6k ust. 4 analizowanej ustawy, poprzez zwrot: "(...) może różnicować stawki", znajduje uszczegółowienie w art. 6j ust. 2a tej ustawy, który ustanawia dopuszczalne kryteria różnicowania stawek opłat. Do kryteriów tych należą: powierzchnia lokalu mieszkalnego, liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieranie odpadów z trenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaj zabudowy. Organ dokonując zróżnicowania stawek opłat w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wskazał nazwy miejscowości nie określając czy są to tereny miejskie czy wiejskie. Zaś w ust. 3 i 4 § 2 zaskarżonej uchwały ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi użył określenia "w pozostałych miejscowościach Związku". Wobec powyższego słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że sposób różnicowania stawek przyjęty przez organ w zaskarżonej uchwale jest niejasny. Chociaż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje kryterium różnicowania według miejscowości (tereny miejskie lub wiejskie) to nie ma obowiązku uwzględnienia tego kryterium przy uchwalaniu stawki, niemniej wybrany przez ZgromadzenieZwiązku sposób różnicowania stawek winien odpowiadać jednemu z kryteriów wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż wskazane kryteria mają poprzez ich wyliczenie charakter zamknięty. Wskazanie nazw miejscowości lub użycie sformułowania "w pozostałych miejscowościach związku" wskazuje, wbrew twierdzeniu organu, że nieprawidłowo zastosował to kryterium.

W związku z powyższym zasadne było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 2 ust. 1,2,3,4 zaskarżonej uchwały, gdyż w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a ucpg.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.