Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. G.-B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.

W dniu 20 czerwca 2017 r. S. G. – B. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na odbudowie garażu o powierzchni 16 m2 na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej przy ul. [...] w C..

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania wspomnianych robót budowlanych i nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę garażu. Według organu z analizy dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że projektowany garaż będzie wybudowany w szeregu już istniejących garaży na działce nr [...] oraz będzie zlokalizowany na granicy działek o numerach [...] Taka lokalizacja powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W związku z tym wszyscy właściciele wspomnianych działek staną się stronami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, aby zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane inwestycja, której dotyczył wniosek z dnia [...] r., objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji wniosła S. G.. W jej ocenie decyzja jest wadliwa merytorycznie i bezzasadna. W jej ocenie Prezydent samowolnie przekwalifikował odbudowę garażu o powierzchni 16 m2, nie wymagającego pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), na obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, który stosuje się przy powierzchni powyżej 35 m2, uzasadniając to uchwałą nr XXVIII/326/13 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 5 marca 2013 r. dotyczącą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kamena – Ogrodowa", które nie wiadomo w jakiej przyszłości będą realizowane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji prezydenta jej zdaniem dotyczy obiektów budowlanych, a także garaży powyżej 35 m2. W ocenie odwołującej zezwolenie na odbudowę zniszczonych ścian garażu otrzymała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (decyzja z dnia [...] r.). Ponadto wskazała m.in., że posiada udział w "placu", uwarunkowany powierzchnią mieszkania (kamienica liczy ogółem 29 izb, w tym 5 izb jest jej mieszkaniem i własnością).

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jej uzasadnienie nie zawiera jednak właściwego wyjaśnienia w zakresie podstawy prawnej. W ocenie Wojewody wskazane uzasadnienie i stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że właściwą podstawą zgłoszenia sprzeciwu powinien być art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (§ 12 ust. 4 "warunków technicznych"). W myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem odbudowa garażu jest budową, a budowa garażu o powierzchni 16 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Z dołączonej do odwołania decyzji PINB Miasta C. z dnia [...] r. wynika, że istniejący garaż został rozebrany z wyjątkiem fundamentów. Na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia należy uwzględniać przy realizacji zarówno obiektów realizowanych w ramach zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę. Budynek lokalizowany jest przy granicy działek [...] Z akt sprawy wynika, że działka stanowi współwłasność, zatem na realizację budynku zarówno w ramach zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę inwestor musi przedłożyć zgodę pozostałych współwłaścicieli. Wpisana w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzja PINB Miasta C. nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto ustalenia szczegółowe zawarte w § 13 ust. 7 pkt 3 lit "f" obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego MW-7, w obrębie którego położona jest działka nr [...], stanowią, że tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczają lokalizację garaży w formie wbudowanej w budynkach mieszkalnych, mieszkalno - usługowych, usługowych, dobudowanej lub w zespołach zabudowy o ujednoliconej formie. Oznacza to, że m.in. ich forma architektoniczna (widok garaży) winna być taka sama jak garaży już istniejących (zgłoszona odbudowa dotyczy garażu znajdującego się w ciągu garaży już istniejących tzw. plomba). W aktach zgłoszenia brak podania zarówno materiałów z których projektowany garaż ma być wykonany jak i jego elewacji, oraz rysunków przekroju poprzecznego wskazującego m. in. jego wysokość. Ponadto projekt winien wskazywać elementy powiązań projektowanego garażu z elementami garaży znajdujących się na sąsiednich działkach. Załączona do zgłoszenia mapa nie wskazuje jednoznacznie granic działki nr [...] od strony działki [...] oraz lokalizacji ścian projektowanego garażu. Kwestia ta może być wyjaśniona w sytuacji wykonania projektu zagospodarowania działki na mapie, która może służyć do celów projektowych. Zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno- budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (jak w niniejszej sprawie). Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że projektowana odbudowa nie stanowi boksu garażowego. Reasumując swoje rozważania Wojewoda stwierdził, że wskazana w zgłoszeniu lokalizacja obliguje organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...], a także współwłaścicieli działki nr [...], co jest możliwe tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych powodów, w ocenie Wojewody, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody wniosła S. G., która zażądała jej uchylenia w całości. W ocenie skarżącej pozwolenie na budowę wymagane jest tylko dla obiektów budowlanych o powierzchni powyżej 35 m2. Wojewoda swoje stanowisko w sprawie uzasadnił rzekomymi niezgodnościami z perspektywicznymi planami zagospodarowania przestrzennego terenu, pomijając okoliczność, że rekonstruowany boks garażowy jest zlokalizowany wewnątrz szeregu boksów garażowych i jego lokalizacja w żaden sposób nie koliduje z linią zabudowy na tym obszarze. Skoro zaś zakupiła teren pod boks, to nawet w razie zakwestionowania prawidłowości umowy stała się jego właścicielką na skutek zasiedzenia na mocy art. 172 Kodeksu Cywilnego (nieprzerwane posiadanie nieruchomości od 31 lat). Zdaniem skarżącej wadliwe jest stanowisko Wojewody, że nie ma znaczenia w sprawie, czy zastosowanie ma art. art. 30 ust. 6 pkt 1, czy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem, stwierdzając w zaskarżonej decyzji braku wyjaśnienia podstawy prawnej, przyjmować na zasadzie domniemania, że ułomne uzasadnienie organu I instancji i stan faktyczny pozwalają na domniemanie zastosowania przez ten organ właściwej podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji administracyjnej powinna być wskazana expressis verbis jako wynikająca z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Obszerne i nieprzejrzyste uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może przesłonić okoliczności, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie zbadały rzetelnie stanu faktycznego sprawy i nie wykazały istnienia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odmówienie stronie skarżącej prawa do rekonstrukcji wcześniej istniejącego w tym samym miejscu i takiego samego obiektu budowlanego o powierzchni 16 m. kw. zwolnionego z mocy samego prawa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporną okoliczność pominiętą w toku postępowania przez organy obu instancji jest to, że garaż istniał przez szereg lat w tym samym kształcie, miejscu i lokalizacji co nie budziło żadnych zastrzeżeń ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zespół garaży szeregowych istniał, istnieje i nadal będzie istniał w tym samym miejscu z bezzasadnym utrzymaniem luki w miejscu dawnego garażu skarżącej. Taki stan rzeczy nie ma uzasadnienia gospodarczego, faktycznego i prawnego, a jest wyłącznie przejawem nietrafnej i zbędnej ingerencji organów administracji publicznej w istniejący ład budowlany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, odnosząc się do jej zarzutów, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona, chociaż argumentacja przytoczona przez Wojewodę nie jest prawidłowa. Dla oceny stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji nie może pozostać obojętna specyfika samego postępowania prowadzonego w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Przede wszystkim wskazać należy, że według przeważającego w orzecznictwie poglądu zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, a jest tylko podstawą podjęcia przez uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, nie jest to bowiem wniosek wymagający załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Do czasu wydania decyzji o ewentualnym sprzeciwie w trybie art. 30 ust. 5 wspomnianej ustawy nie toczy się zatem postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kpa, a zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa budowlanego ( wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2011r. II OSK 178/10, 30 sierpnia 2011r. II OSK 1240/10, 4 listopada 2011r. II OSK 1685/11 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Następstwem prezentowanego poglądu jest brak udziału w tym postępowaniu osób trzecich, którzy nie tylko nie otrzymują informacji o dokonanym przez inwestora zgłoszeniu, ale także, w przypadku zaniechania zgłoszenia sprzeciwu, również o uzyskaniu przez niego prawa budowy projektowanego obiektu. To ostatnie wiąże się z tym, że nie wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie przybiera jakiejkolwiek zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu, określane jako jego milcząca zgoda, pozostaje jednak poza bezpośrednią kontrolą, albowiem nie podlega zaskarżeniu ani w drodze administracyjnej, ani sądowej. Już te uwagi prowadzą do przekonania o znacznie niższym poziomie ochrony osób trzecich w sytuacji prowadzenia robot budowlanych na podstawie zgłoszenia, niż miałoby to miejsce w sytuacji konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Na ten aspekt uwagę zwrócił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r. ( Kp 7/09 OTK-A ZU 2011, Nr 3, poz. 26 ) dostrzegając, iż o tym, że obiekt w ogóle powstaje, właściciele sąsiedniej nieruchomości dowiadują się z reguły dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych, a o tym, że inwestycja narusza ich prawa - mogliby się zorientować dopiero po upływie dłuższego czasu, gdy skala i rodzaj obiektu byłyby już wyraźnie widoczne. Co więcej, ponieważ przepisy nie dają właścicielom sąsiednich nieruchomości w przypadku zgłoszenia prawa wglądu w akta sprawy, zdobycie urzędowych informacji jest niemożliwe, co wyklucza np. zasygnalizowanie organowi konieczności zbadania zgodności usytuowania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, czy o naruszeniu praw osób trzecich. Na ten aspekt zwrócił uwagę także Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2015r. Ii OSK 1620/13 opubl. w CBOSA ) podkreślając, że w postępowaniu opartym na zgłoszeniu ochrona interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim w zakresie zabezpieczenia wartości takich jak bezpieczeństwo ludzi lub mienia, warunki zdrowotno-sanitarne, czy też przed ograniczeniami lub uciążliwościami dla terenów sąsiednich została powierzona tylko i wyłącznie organom rozpoznającym zgłoszenie w ramach kontroli prewencyjnej (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). A zatem żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, że stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Zdaniem NSA powyższa regulacja nie oznacza jednak, że na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych. Kontrola ta jednak przebiega w ramach przesłanek wskazanych w tych przepisach i sama specyfika prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie może powodować rozszerzonego ich stosowania. Stąd też zarzut, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje także działkę sąsiednią, a strony nie będą mogły uczestniczyć w postępowaniu, co uzasadnia konieczność uzyskania pozwolenia na budowę jest bezpodstawny. Tym bardziej, że ich udział w postępowaniu miałby wiązać się z wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem przez budowę garażu ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tymczasem trudno wskazać, jakie uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości może wywołać budowa garażu w ciągu już istniejących garaży, realizowana jako uzupełnienie wcześniej istniejącego, obecnie rozebranego. Co więcej, także organy nie podają przyczyn, dla których taki wniosek uznano za prawidłowy. Nie można również zgodzić się z Wojewodą, że projektowana budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby uzasadniać sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. ). Z załączonego do akt administracyjnych wyrysu z przyjętego uchwałą nr XXVIII/326/13 Rady Miasta Chełm z dnia 5 marca 2013 r. (Dz. Urzędowy Woj. Lubelskiego z dnia 7 maja 2013 r., poz. 2409) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. obszar "Kamena – Ogrodowa" oraz postanowień jego §4 pkt 3 i §13 ust. 7 pkt.3 lit. f) wynika, że działki nr [...] położone są w obszarze oznaczonym jako MW – 7, czyli stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na którym dopuszczona jest lokalizacja garaży w formie wbudowanej w budynkach mieszkalnych, mieszkalno - usługowych, usługowych, dobudowanej lub w zespołach zabudowy o ujednoliconej formie. Z pewnością lokalizacja garażu w ciągu już istniejącej zabudowy o takim samym charakterze pozostaje w zgodzie z powołanym zapisem. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do jego formy graficznej, użytych materiałów, czy przedstawionych szkiców i rysunków, powinien wykorzystać możliwości przewidziane w art. 30 ust. 5c ustawy, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Mimo to jednak rozstrzygnięcie organu jest trafne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa ta – w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego– wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z powołanego przepisu jasno wynika, że chodzi w nim nie tylko o ściśle określone budynki gospodarcze, ale także o spełnienie warunku obiektów wolnostojących. W orzecznictwie sądów administracyjnych uważa się, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia, a nie sytuacji prawnej gruntu, na jakim dany obiekt został zlokalizowany ( wyrok NSA z 12 lipca 2012r. II OSK 728/11 opubl. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014r. ( II OSK 23/13 opubl. w CBOSA ) Naczelny sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że od pojęciem budynku wolno stojącego (domu wolno stojącego) rozumie się architektonicznie budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów – budowli położonych na sąsiednich działkach (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 40, 68). Przez garaż należy natomiast uznać samodzielny obiekt budowlany przeznaczony do przechowywania i niezawodowej obsługi pojazdów mechanicznych (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2018 stan prawny na dzień 25 kwietnia 2018 r., teza 5 komentarza do art. 29). Jak wynika natomiast z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych mający być odbudowanym garaż znajduje się w ciągu garaży już istniejących przybierając formę tzw. plomby. Będzie on więc funkcjonalnie powiązany z garażami już istniejącymi. Z dołączonych do zgłoszenia rysunków wynika zaś, że będzie również przylegać ścianami z prawej jak i z lewej strony do ścian garaży już istniejących. Objęta zgłoszeniem konstrukcja garażu nie jest więc konstrukcją samodzielną, suwerenną jak i taką, która jest fizycznie oddzielona od już istniejących obiektów budowlanych (stojących już garaży). Zatem już tylko z tego powodu nie można przyjąć, aby odbudowa spornego garażu mogła być objęta zgłoszeniem. Słusznie w tej sytuacji Prezydent wniósł sprzeciw na podstawie art. 31 ust. 6 pkt. 1 prawa budowalnego, uznając, że przedmiotowa budowa wymagała uzyskania pozwolenie na budowę. Utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez Wojewodę, mimo wadliwego uzasadnienia, również było zatem usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę należało oddalić.