Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W każdym przypadku dopuszczenia się przez kierowcę naruszeń przepisów prawa ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie powyżej 24 punktów - wniosek komendanta wojewódzkiego policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinien obejmować wszystkie posiadane przez kierowcę kategorie uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę

II SA/Bk 160/10

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty B. - Inspektor Wydziału Komunikacji skierował A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny) w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, CE, T. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który zobowiązuje do przedmiotowego skierowania, na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w sytuacji przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ wskazał, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do 16 września 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. A. Przyznał jako bezsporny fakt uzyskania łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 28 listopada 2007 r. do 27 kwietnia 2008 r. Zdaniem odwołującego się przedmiotowe skierowanie powinno dotyczyć wyłącznie sprawdzenia kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania samochodem osobowym, a nie innych kategorii uprawnień, bowiem tym pojazdem dopuścił się naruszeń. Do powyższego rozumowania uprawnia, w ocenie w/w, wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym, jak również treść § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W ocenie odwołującego się przepis ten uprawnia komendanta wojewódzkiego policji do wskazania zakresu egzaminu kontrolnego, który to zakres powinien wynikać z charakteru naruszeń, każdorazowo wskazywanych przez policję jednocześnie z wymierzaniem punktów. Jak wywodził, jeżeli wszystkich naruszeń wskazanych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z 20 maja 2008 r. dopuścił się samochodem osobowym, to egzamin kontrolny powinien obejmować jedynie uprawnienia kategorii B do kierowania pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w części ustalającej termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a w pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium oceniło kwestionowaną decyzję jako zgodną z prawem w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem liczby punktów za uchybienie przepisom ruchu drogowego. Podano, że rozstrzygnięcia oparte, jak w przedmiotowej sprawie, na przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym mają charakter związany, zatem w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem jest obligatoryjne. Potwierdza to, zdaniem organu, treść § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r., z którego jednoznacznie wynika, że komendant wojewódzki policji występuje o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Wykładnia literalna powołanego przepisu nie budzi w ocenie Kolegium wątpliwości i pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową, bowiem za skierowaniem kierowcy, w zaistniałej sytuacji, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii - przemawia również interes publiczny.

Kolegium dostrzegło z urzędu, że decyzja I instancji nie posiada uzasadnienia, jednak w ocenie tego organu nie uzasadniało to jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do niższej instancji. Wskazano, że z uwagi na jej związany charakter Starosta miał obowiązek wyłącznie ocenić, czy wniosek Komendanta spełnia wymogi formalne. W przypadku pozytywnego wyniku tej oceny – należało wydać skierowanie zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym.

Istotnego naruszenia prawa dopatrzyło się natomiast Kolegium w umieszczeniu w decyzji Starosty terminu poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Wskazano, że przepis art. 114 w/w ustawy nie daje podstaw do zamieszczania takich warunków, dlatego rozstrzygnięcie decyzji w tym zakresie należało uchylić jako wydane bez podstawy prawnej.

Skargę od powyższej decyzji złożył do sądu administracyjnego A. A. powtarzając zarzuty wskazane w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że przyjęta przez organ wykładnia § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, narusza zasadę równości z art. 32 Konstytucji RP, bowiem kierowca z kategorią prawa jazdy B i kierowca z kategorią prawa jazdy A,B,C,E,T za naruszenie identycznych przepisów ruchu drogowego i otrzymanie za to 25 punktów kierowani są na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, pierwszy kierowca wyłącznie w zakresie kat. B, drugi zaś w zakresie kat. A,B,C,E,T. Zwrócił uwagę na znaczne koszty poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich dotychczas posiadanych przez niego kategorii uprawnień. Wskazał również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określając w w/w rozporządzeniu obowiązek komendanta wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich kategorii uprawnień posiadanych przez kierowcę przekroczył granice upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 601/08 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w B. z [...] lipca 2008 r. i decyzję Starosty B. z [...] czerwca 2008 r.

Sąd ten wskazał, że organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 3 Kpa nieuzasadniając własnej decyzji w sytuacji, gdy od zamieszczenia uzasadnienia rozstrzygnięcia nie zwalniały go żadne przepisy prawa. Sąd podał, że związany charakter decyzji nie wyłącza konieczności dopełnienia wymogów art. 107 § 3 Kpa, jak również skorzystanie przez organ z wzoru decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ustalonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215), nie zwalnia organu od podania powodów rozstrzygnięcia. Skład orzekający podniósł, że organ nie wykazał również, by zachodziły przesłanki z art. 107 § 4 i § 5 Kpa umożliwiające odstąpienie od uzasadnienia decyzji. Oceniono, że powyższe braki zachodzące na etapie postępowania przed organem I instancji stanowiły również naruszenie zasady przekonywania zawartej w art. 11 Kpa i uniemożliwiły stronie poznanie motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA powyższe uchybienia uszły uwadze organu II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzucając naruszenie: art. 3 § 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy; art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieuzasadnienie decyzji organu I instancji stanowiło także naruszenie art. 10 Kpa; art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieuzasadnienie decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie prawa - art. 107 §1, 3, art. 7, 8 i 9 Kpa, które nie mogło być sanowane na etapie postępowania odwoławczego a w związku z tym organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez: popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych, wykroczeniu poza granice sprawy - ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu wyroku, że: a) A. A. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił zarzut braku uzasadnienia tej decyzji, b) Kolegium odniosło się do zarzutu A. A., dotyczącego braku uzasadnienia decyzji organu I instancji, c) zdaniem Kolegium tzw. decyzje prawem związane nie wymagają uzasadnienia; naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 2 Kpa, poprzez uznanie de facto, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten winien mieć zastosowanie - wobec naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Wyrokiem z 22 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 375/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji wskazując, iż zaskarżony wyrok wydano z uchybieniem przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Wywiedziono, że "możność istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy" uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie w/w przepisu oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego. NSA wskazał na konieczność występowania związku przyczynowego między uchybieniem a naruszeniem przepisów procesowych wyrażającego się w tym, że gdyby nie stwierdzono naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Podniósł, że obowiązek uchylenia rozstrzygnięcia administracyjnego z uwagi na uchybienia proceduralne wynika wyłącznie z naruszeń mających charakter podstaw wznowienionych. W każdym innym wypadku powinien być wykazany przedmiotowy związek przyczynowy.

Sąd II instancji ocenił, że z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku nie wynika jakich naruszeń dopuścił się organ odwoławczy, a brak konkretyzacji tych naruszeń skutkował również brakiem rozważań jaki wpływ miały one na wynik sprawy. Podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a przepisy Kpa obligują organ II instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie tych podstawowych kompetencji organu odwoławczego wynikających m.in. z art. 138 Kpa Sąd I instancji, w ocenie NSA, nie wskazał żadnych naruszeń procesowych, mimo że miało to zasadnicze znaczenie dla możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Tym bardziej, że administracyjne postępowanie odwoławcze nie sprowadza się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, ale do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Brak wskazania takich naruszeń i analizy ich wpływu na wynik sprawy spowodował uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

NSA ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo ponownie rozpoznał sprawę dotyczącą skierowania A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia odwoławczego, zdaniem NSA, jednoznacznie wynikają przesłanki zastosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym. Ustosunkowano się również do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, a uzasadnienie w pełni spełnia warunki określone w art. 107 § 3 Kpa.

W ocenie NSA błędnie sąd I instancji wskazał na naruszenie przez Starostę przepisów procesowych, bowiem nie uzasadnił czy miały one wpływ na wynik sprawy, jak również nie wskazał, dlaczego – nie wskazując przepisu art. 135 p.p.s.a. – uchylenie również decyzji pierwszoinstancyjnej jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

NSA zgodził się z rozważaniami sądu I instancji dotyczącymi znaczenia uzasadnienia decyzji jako elementu rozstrzygnięcia sprawy i ewentualnych skutków naruszeń w zakresie możliwości obrony praw osoby zainteresowanej. Jednakże, jak wskazał, również w stosunku do decyzji organu I instancji istnieje możliwość jej uchylenia wyłącznie, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd I instancji także nie przeprowadził stosownej analizy. Natomiast NSA wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna była wydana w tym samym dniu (i w tymże doręczona), co decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu na podstawie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" pr. o ruchu drogowym. Ostatnio wymieniona zawiera stosowne uzasadnienie odnośnie przesłanek tak zatrzymania prawa jazdy, jak i konieczności sprawdzenia kwalifikacji skarżącego. Ponadto w treści przedmiotowej decyzji jednoznacznie wskazano przesłankę skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji, tj. przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Również skarżący otrzymał zawiadomienie o nowym postępowaniu w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji i został pouczony o przysługujących mu prawach stosownie do art. 10 § 1 Kpa. Doręczony mu też został przedmiotowy wniosek Komendanta Policji, w którym przedstawiono poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, jakich się dopuścił. W takiej sytuacji trudno uznać, że skarżący nie znał przesłanek zapadłej decyzji i został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Wprawdzie jak przyznał NSA, fakt, że decyzja ma charakter związany nie oznacza, że nie musi zawierać uzasadnienia, ale w postępowaniu dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest prowadzone żadne postępowanie dowodowe w zakresie istnienia przesłanek z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym do wydania takiego skierowania. Ewentualne kwestionowanie uzyskanych punktów za naruszenie przepisów prawa drogowego dokonuje się w innym trybie. Starosta wydający przedmiotowe skierowanie nie posiada kompetencji do weryfikacji wniosku Komendanta w tym zakresie. Należy więc stwierdzić, zdaniem NSA, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, jakiego dopuścił się organ I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania również wobec tej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu i nie zawiera uchybień zarzuconych w skardze, jak również sąd, przeprowadzając kontrolę przy braku związania wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się naruszeń w niej nie podniesionych, które uzasadniałyby wyeliminowanie kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Podnieść przy tym należy, że dokonując kontroli legalności rozstrzygnięć skład orzekający był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 375/09, uchylającym poprzedni wyrok tutejszego sądu w niniejszej sprawie prowadzonej wcześniej pod sygnaturą II SA/Bk 601/08. Powyższe związanie stanowiskiem NSA wynika z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem sporu była legalność skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w postaci egzaminu praktycznego i teoretycznego. Podstawę prawną przedmiotowego skierowania stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej pr. o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Skład orzekający stwierdził, że w zakresie niezbędnym do zastosowania powyższej normy i wydania spornego skierowania nie dopuszczono się w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisom procesowym, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a tylko takie zobowiązywałyby sąd do wydania wyroku kasacyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony przez organy, bowiem bezspornie skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, co sam w trakcie postępowania przyznał.

Również bezsporny jest fakt złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o skierowanie na kontrolny egzamin (vide wniosek z 16 maja 2008 r., k. 64 akt adm.). Także sąd, pomimo pewnych zastrzeżeń co do wywiązania się przez organ I instancji z obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nie stwierdził, by powyższe uchybienie miało wpływ na wynik spraw, która to ocena jest wynikiem związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Przyznać należy w tej kwestii, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta. Związany charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku sporządzenia jej uzasadnienia, które pełni rolę nie tylko informacyjną dla strony, ale również umożliwia dokonanie pełnej kontroli instancyjnej. W tym zakresie skierowanie z [...] czerwca 2008 r. nie odpowiadało w pełni wymogom art. 107 § 3 Kpa. Trzeba jednak podnieść, że kontrolowane postępowanie, w tym wydana w nim decyzja organu I instancji, powinno być oceniane z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, treści pism i informacji kierowanych do strony. Te natomiast wskazują, że skarżący już na etapie pierwszoinstancyjnym, mimo braków uzasadnienia skierowania, miał pełną wiedzę o jego podstawach prawnych i przyczynach faktycznych, stąd nie był pozbawiony wiedzy o jego uzasadnieniu. Wynika to z faktu doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 67 akt adm.), wniosku komendanta o konieczności skierowania na egzamin, a następnie łącznie ze skierowaniem – postanowienia z [...] czerwca 2008 r. o zatrzymaniu prawa jazdy wraz z uzasadnieniem. Wszystkie powyższe akty zawierały wskazanie podstaw prawnych ich wydania oraz wszystkie, poza decyzją o skierowaniu, wyjaśnienie okoliczności prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania spornego skierowania. Nie można zatem przyjąć w tych okolicznościach, że brak uzasadnienia decyzji o skierowaniu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i pozbawiał skarżącego możliwości dowodzenia swoich praw.

Wskazać również należy, że powyższe uchybienie w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zostało wyeliminowane na etapie odwoławczym, bowiem uzasadnienie sporządzone przez SKO odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa oraz Kolegium, mając na uwadze charakter postępowania odwoławczego administracyjnego – po raz drugi rozpoznało sprawę w pełnym zakresie, nie ograniczając się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Za przyjęciem, że "niedociągnięcia" uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2008 r. nie miały wpływu na wynik sprawy przemawia również fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji nie prowadzi się, jak zwrócił uwagę NSA w wyroku kasacyjnym, postępowania wyjaśniającego. Nie było zatem w tym postępowaniu aktów, czynności czy innych ustaleń, o których przed wydaniem skierowania skarżący nie mógł wiedzieć i o których dowiedział się dopiero z decyzji z [...] czerwca 2008 r.

Tutejszy sąd nie stwierdził również, by organy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy niewłaściwie zastosowały przepisy mające znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, w szczególności by dokonały ich błędnej interpretacji lub zastosowania, jak wywodził skarżący. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

Jak wyżej wskazywano, przesłanką skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest złożenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku wskazującego na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów. Podstawą złożenia wniosku jest § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). Przepis ten brzmi: komendant wojewódzki policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak to już również wyżej wyjaśniono, skierowanie wydane w takim wypadku przez starostę ma charakter decyzji związanej.

W ocenie sądu, a wbrew stanowisku skarżącego, brzmienie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w szczególności kwestionowanego w skardze zwrotu "w zakresie wszystkich posiadanych przez kierowcę kategorii praw jazdy" jest jednoznaczne, a wynik wykładni gramatycznej tego przepisu nie budzi wątpliwości, w tym w kontekście konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z przepisu wynika bowiem, że komendant, niezależnie od pojazdu, przy prowadzeniu którego kierowca naruszył zasady ruchu drogowego i niezależnie od uprawnień, które są do jego prowadzenia wymagane, kieruje wniosek w trybie art. 114 § 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym co do wszystkich posiadanych przez sprawcę naruszenia uprawnień. Inaczej rzecz ujmując, w każdym przypadku dopuszczenia się przez kierowcę naruszeń przepisów prawa ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie powyżej 24 punktów – wniosek komendanta wojewódzkiego policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinien obejmować wszystkie posiadane przez kierowcę kategorie uprawnień.

Powyższą interpretację przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, opartą na wykładni gramatycznej, potwierdza wykładnia celowościowa. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego limitu punktów, po przekroczeniu którego kierowca ma obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez skontrolowanie uprawnień i ewentualne wyeliminowanie z ruchu podmiotu, którego zachowanie nie daje gwarancji bezpiecznego przemieszczania się uczestnikom ruchu. Powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze, nieprzestrzeganie zasad bezpieczeństwa i przepisów ruchu drogowego zawsze stanowi potencjalne zagrożenie i nie ma znaczenia, czy dochodzi do niego przy okazji prowadzenia pojazdu osobowego, ciężarowego czy innego. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że niezależnie od rodzaju pojazdu, jakim kierowca dopuszcza się naruszeń i za które otrzymuje liczbę punktów przekraczającą ustawowy limit - powinien on podlegać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy. Prezentowane stanowisko jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Interpretacja przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia w praktyce sądowoadministracyjnej nie nasuwała dotychczas wątpliwości. Należy wskazać między innymi następujące orzeczenia: wyrok WSA w Kielcach z 30.10.2008 r., II SA/Ke 501/09, Lex nr 511390; wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2005 r., VI SA/Wa 788/05, Lex nr 198857; wyrok WSA w Białymstoku z 21.02.2008 r., II SA/Bk 833/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; wyrok NSA z 08.02.2007 r., I OSK 440/06, dostępny w powyższej Bazie).

Prewencyjnemu celowi uregulowań art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" pr. o ruchu drogowym i § 7 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, sprowadzającemu się do zapewnienia bezpieczeństwa nieokreślonej liczbie użytkowników dróg, noszącego znamiona celu publicznego (powszechnego) nie może być, wbrew stanowisku skarżącego, przeciwstawiony argument o konieczności poniesienia znacznych opłat związanych z przystępowaniem do egzaminów w zakresie wszystkich uprawnień. Tym bardziej, że obowiązek poddania się egzaminowi spowodowany jest uprzednim nieprawidłowym zachowaniem się kierowcy.

Z uwagi na powyższe sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego niekonstytucyjności § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego – w zakresie naruszenia przez to uregulowanie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) - poprzez kierowanie na egzamin kontrolny w zakresie wszystkich posiadanych uprawnień. Z zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów w obrębie jednej klasy (kategorii) oraz dopuszczalność różnicowania sytuacji tych podmiotów tylko z uwagi na racjonalne i istotne kryterium, wagę interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć oraz pozostawanie kryterium zróżnicowania z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (vide wyrok TK z 07.02.2006 r., SK 45/04, OTK-A 2006/2/15). Zdaniem sądu nie można mówić o nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji kierowców, którzy są kierowani na sprawdzenie uprawnień w takim zakresie, w jakim je posiadają. Oceny sprawy nie zmienia argumentacja skarżącego wskazana na rozprawie, sprowadzająca się do wykazywania, że przepis § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jako taki nie może stanowić ważnej podstawy prawnej dla działań starosty orzekającego o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych uprawnień. Podkreślić należy, że – póki co – nie została podważona konstytucyjność delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 130 ust. 4 pr. o ruchu drogowym. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające niekonstytucyjność upoważnienia ustawowego zawartego w powyższym przepisie spowodowałaby utratę jego mocy obowiązującej w zakresie, w jakim konstytuuje on delegację ustawową. W konsekwencji nastąpiłaby też utrata mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia wykonawczego, ściśle powiązanego z delegacją ustawową. Zaznaczyć należy przy tym, że z uwagi na to, iż przepis stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego sam w sobie nie może stanowić podstawy orzeczenia sądu, sąd nie może w trybie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego pytać o zgodność z Konstytucją art. 130 ust. 4 pr. o ruchu drogowym. Za pomocą pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego nie można bowiem inicjować kontroli generalno – abstrakcyjnej (vide: postanowienia TK: z 19.11.1996 r., P 3/96, OTK ZU Nr 6/1996 poz. 56; z 29.11.2001 r., P 8/01, OTK ZU Nr 8/2003, poz. 268; z 24.02.2004 r., sygn. P 5/03, OTK A Nr 2004, Nr 2, poz. 13).

Przechodząc do oceny zgodności (spójności) § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi zasady ruchu drogowego z treścią upoważnienia ustawowego, przypomnieć należy, iż zawarta w art. 130 ust. 4 pr. o ruchu drogowym delegacja ustawowa upoważniła ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia – w drodze rozporządzenia i w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości – między innymi warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1 (ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego) oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jednocześnie w ustępie 4-tym art. 130 ustawy zostały wskazane kryteria jakimi organ wykonawczy ma się kierować przy wydawaniu przepisów wykonawczych. Te kryteria zostały określone jako: dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzeganie przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego,.

Spojrzenie na treść § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez pryzmat wartości, które przyświecać miały organowi wykonawczemu przy określaniu mechanizmu kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, naruszającego zasady ruchu drogowego, nie pozwala na uznanie stwierdzenia "w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy" za stwierdzenie wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, co należy podkreślić, istotne jest, iż przekroczenie przez skarżącego limitu 24 punktów za naruszenie zasad ruchu drogowego w okresie nieprzekraczającym roku, obligowało starostę do wydania dwóch decyzji: pierwszej o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 138 ust. 1 pr. o ruchu drogowym w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" pr. o ruchu drogowym (i taką decyzję starosta wydał w dniu [...] czerwca 2008 r.) i drugiej w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit "b" pr. o ruchu drogowym o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego policji złożony na podstawie § 7 ust. 1 ocenianego rozporządzenia wykonawczego. Obie decyzje – w świetle zapisów ustawy – mają charakter decyzji związanych.

Zatrzymanie prawa jazdy oznacza zatrzymanie jednego dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wszystkich uzyskanych przez kierowcę kategoriach. Fizycznie niemożliwe jest zatrzymanie prawa jazdy jedynie w tej kategorii, która uprawnia do kierowania pojazdem, którym dopuszczono się naruszenia przepisów ruchu drogowego. Odzyskanie zatrzymanego dokumentu możliwe jest zatem wyłącznie po sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy.

W literaturze wskazuje się, że skierowanie kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji w przypadku zebrania ponad 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, zawiera w sobie domniemanie, że z tego względu nasuwają się wątpliwości, czy kierowca zna przepisy ruchu drogowego lub potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd. Domniemanie to jest niezależne od posiadanej kategorii praw jazdy. Zatrzymanie prawa jazdy, z wpisem wszystkich uzyskanych uprawnień w wielu kategoriach, pozostaje w bezpośrednim związku ze skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji we wszystkich posiadanych kategoriach. Taka regulacja ma charakter prewencyjny i zabezpieczający, zmierzający do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają dla niego zagrożenie. Nie ma zatem żadnego znaczenia to, jakim pojazdem kierowca poruszał się naruszając przepisy ruchu drogowego. Gdyby przyjąć, że zatrzymanie prawa jazdy i skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji miało dotyczyć jedynie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii takiej, jaką się kierowca poruszał naruszając przepisy ruchu drogowego, zostałby zaprzepaszczony cel zatrzymania prawa jazdy, bowiem kierowca mógłby się poruszać po drodze innym pojazdem.

Dodać należy, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisywane są do ewidencji bez przyporządkowania ich do rodzaju pojazdu, jakim w chwili naruszenia dana osoba kierowała. Powyższe wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego oraz art. 130 ust. 1 pr. o ruchu drogowym. Punkty przyznane za poszczególne naruszenia zasad ruchu drogowego podlegają łącznemu zliczeniu, niezależnie od tego jakiego rodzaju pojazdem w chwili popełnienia naruszenia kierowała dana osoba. Kategoria zatem posiadanego prawa jazdy, uprawniająca do prowadzenia pojazdu danego rodzaju, przestaje mieć znaczenie, jeżeli kierowca naruszy przepisy ruchu drogowego. Punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym nie są różnicowane w zależności od tego, jakiego rodzaju pojazdem porusza się naruszający. Obowiązuje jeden wspólny katalog punktowanych naruszeń zasad ruchu drogowego, co jest zrozumiałe, gdyż naruszenie zasad ruchu drogowego może świadczyć generalnie o braku odpowiedniej wiedzy i umiejętności kierowania pojazdami mechanicznymi wszelkiego rodzaju. Wskazać też trzeba, że także zatrzymanie prawa jazdy przez sąd lub prokuratora (w następstwie stwierdzenia, że dana osoba kieruje pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu), także nie różnicuje rodzaju pojazdu jakim kierowano w chwili popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.

Z powyższych przyczyn sąd stwierdza, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wywołane wnioskiem komendanta złożonym w sprawie niniejszej obejmującym wszystkie kategorie uprawnień skarżącego – należało uznać za zgodne z prawem.

Podzielić również należy stanowisko SKO odnośnie uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wyznaczenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) pr. o ruchu drogowym upoważnia organ jedynie do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a więc rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się przez posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami stosownemu egzaminowi. Nie przewiduje natomiast terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia zatem organu do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia (vide wyrok WSA w Poznaniu z 25.04.2008 r., II SA/Po 24/08, Lex nr 533657, wyrok WSA w Warszawie z 14.04.2008 r., VI SA/Wa 7/08, Lex nr 522536, wyrok WSA w Łodzi z 30.09.2008 r., III SA/Łd 334/08, Lex nr 515338). Dlatego w tym zakresie należało decyzję organu I instancji wyeliminować z obrotu prawnego, co też w postępowaniu odwoławczym uczyniono.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Mimo wniosku pełnomocnika skarżącego niedopuszczalne było zasądzenie kosztów postępowania, bowiem nie została spełniona przesłanka uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).