Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 130/11 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 130/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bytomia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") odmówił M.D. przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego od miesiąca lutego 2010 r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości, uprawnień i zasobów w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Brak jest także możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji dochodowej strony. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pomimo trudnej sytuacji w jakiej znajduje się strona od 2009 r., nadal nie podejmuje żadnych kroków w celu wykorzystania własnych możliwości do jej poprawy. Do listopada 2009 r. strona pobierała świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na niezdolność do pracy, w związku z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Jednocześnie ustalono, że strona ma wykazany okres zatrudnienia zatem winna zwrócić się do organu rentowego z wnioskiem o przyznanie renty, do czego została zobowiązana przez pracownika socjalnego. Z oświadczenia strony wynika jednak, iż nie zamierza ona występować z takim wnioskiem, a jednocześnie nie wystąpiła do Nowego Sadu z prośbą o transfer świadczenia rentowego do Polski. Organ wyjaśnił, że w dniu 6 września 2010 r. wpłynęło pismo z Ambasady Serbii w Warszawie, potwierdzające możliwość ubiegania się o takie właśnie świadczenie. Jednakże zarówno podczas rozmów z pracownikami, jak i w pismach kierowanych do organu strona podkreślała, że w okresie letnim wyjeżdża do Serbii i tam korzysta ze świadczenia rentowego oraz ubezpieczenia. Ponadto z ustaleń organu wynika, że strona korzysta z pomocy w postaci posiłków w Polskim Czerwonym Krzyżu, ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny, a ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadczyła, iż ma środki pieniężne w serbskim banku. Zatem organ uznał, iż strona posiada własne zasoby pieniężne, z których celowo nie chce korzystać w Polsce, a nadto ma możliwości samodzielnego wyjścia z trudnej sytuacji.

M.D. nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyniki ustaleń poczynionych w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jak podkreślono w szczególności, w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochody wynikające z dodatku mieszkaniowego. Aktualnie na jej dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Od miesiąca czerwca 2010 r. wstrzymano jej wypłatę dodatku mieszkaniowego. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 stycznia 2014 r. Ponadto organ ustalił, iż strona jest uprawniona od 19 lipca 1999 r. do renty inwalidzkiej przyznanej w Serbii. Rentę tę wypłacał RFPIOZ – filia w Nowym Sadzie do 31 sierpnia 2006 r. na wskazany przez stronę rachunek bankowy w Serbii. Świadczenie to zostało wstrzymane, bowiem użytkownik w okresie dłuższym niż 6 miesięcy nie wypłacał świadczenia z banku. Strona, pomimo posiadanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, do dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wystąpiła o rentę inwalidzką do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika informacji nadesłanych z Ambasady Serbii w Warszawie, strona może ubiegać się o transfer świadczenia rentowego przysługującego w Serbii. Strona ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożyła oświadczenie z którego wynika, że posiada środki w banku w Serbii. Zatem posiada zasoby pieniężne, z których świadomie nie korzysta. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło regulację art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.s. wskazując, iż strona spełnia wymogi formalne kwalifikujące ją do otrzymania pomocy w formie zasiłku stałego. Rozstrzygnięcie dotyczące wnioskowanego świadczenia ma charakter decyzji związanej. Jednocześnie organ zaznaczył, iż przesłanki określone w art. 11 ust. 2 u.p.s. mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że zasadnym jest utrzymanie w mocy skarżonego rozstrzygnięcia, bowiem strona nie wykorzystuje w pełni swoich uprawnień, zasobów i możliwości odmawiając przyjęcia renty serbskiej, jak również nie składając wniosku o przyznanie renty inwalidzkiej z ZUS. Kolegium na marginesie wskazało również, że zasadnym wydaje się zawarcie kontraktu socjalnego ze stroną zobowiązującego ją do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym celem poprawy swojej sytuacji życiowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.D. podniósł szereg zarzutów wobec decyzji organu odwoławczego, polegających na naruszeniu:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na związany charakter decyzji w sprawie zasiłku stałego;

- art. 37 §1 pkt 1 u.p.s. ze względu na brak wskazania przesłanki warunkującej przyznanie zasiłku stałego , której skarżący nie spełnił;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których oparł się organ odwoławczy oraz wskazania przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie ustosunkował się on także do wniosków i zarzutów skarżącego;

- niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej decyzji co powoduje, iż nie wiadomo czy odmowa przyznania świadczenia następuje z przyczyn określonych w art. 2 ust. 1 czy też art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepisy te, zdaniem skarżącego, można stosować tylko w przypadku decyzji uznaniowych;

- sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, wobec stwierdzenia organu odwoławczego, iż skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku stałego;

- naruszenie art. 17 § 1 pkt 19 i 20 u.p.s., które do zadań własnych obowiązkowych gminy zaliczają wypłacanie zasiłków stałych;

- nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w sytuacji, kiedy skarżący zaprzeczył ustaleniom poczynionym przez organ pierwszej instancji. Nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby skarżący stwierdził, iż posiada środki na koncie w banku w Serbii.

Nadto skarżący podniósł, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie przyznania zasiłku okresowego, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśniał kwestię braku legalnej możliwości transferu serbskiej renty do Polski ze względu na brak stosownej umowy międzynarodowej. Nie jest także możliwe uzyskanie polskiej renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na fakt, iż nie ma on wymaganego stażu pracy (5 lat).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji podkreślając, iż strona nie wykorzystuje w pełni swoich uprawnień i możliwości, odmawiając przyjęcia renty serbskiej, jak również nie składając wniosku o przyznanie renty inwalidzkiej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r. stwierdził, iż skarga M.D. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie mają postanowienia art. 37 ust. 1 u.p.s., które kształtują podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podejmowanego w takiej sprawie oraz normy określające cele i zadania pomocy społecznej, zawarte w art. 2 i 3 u.p.s. Sąd I instancji przytaczając treść art. 37 ust. 1 u.p.s. wskazał, iż jak wynika ustaleń poczynionych w trakcie postępowania, skarżącego obejmuje hipoteza przepisu zawartego w pkt 1. Jest on bowiem osobą samotnie gospodarującą i całkowicie niezdolną do pracy, zaś dochód jego jest zerowy. Sąd I instancji przytaczając treść art. 6 pkt 1 u.p.s. wskazał, iż skarżący dysponuje orzeczeniem z dnia 11 maja 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem niezdolny do pracy. Wobec powyższego spełnia wymogi konieczne do uzyskania zasiłku stałego. Sąd I instancji podkreślił jednak, iż u.p.s. dopuszcza możliwość odmowy przyznania świadczenia w określonych przypadkach, zwłaszcza wskazanych w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. Sąd I instancji wskazał, iż dokonując systemowej wykładni przepisów u.p.s. z uwzględnieniem art. 37 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i 3 u.p.s., można przyjąć tezę zgodnie z którą organ właściwy do przyznania zasiłku stałego, o którym orzeka w formie aktu związanego w przypadku spełnienia warunków przewidzianych w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną jego wydania (art. 37 ust. 1), będzie zobligowany do podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy, chyba że zachodzi jedna z przeszkód określonych w art. 11 u.p.s., bądź też przyznanie takiego uprawnienia pozostawałoby w kolizji z celami i zasadami pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła jedna z przeszkód uzasadniających odmowę przyznania świadczenia. Postępowanie skarżącego, który nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej stanowi jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Osoba korzystająca z pomocy społecznej ma bowiem obowiązek wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień do przezwyciężenia trudności, w których się znalazła. W ocenie Sądu I instancji skoro skarżący bez żadnego uzasadnienia nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z prawa do renty serbskiej, oznacza to brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł. Zdaniem Sądu I instancji nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia możliwości uzyskania przez skarżącego renty inwalidzkiej z ZUS, stąd ta okoliczność nie może być traktowana jako brak współdziałania polegający na niewykorzystywaniu własnych uprawnień. Sąd I instancji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na związany charakter decyzji w sprawie zasiłku stałego, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku stałego ma charakter związany dopiero w sytuacji, w której zostaną spełnione warunki wynikające z art. 37 ust. 1 i jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone m.in. w art. 11 u.p.s. W przedmiotowej sprawie zachodzi jedna z takich przesłanek negatywnych w postaci braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Brak współdziałania został wyraźnie wskazany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stąd nie doszło do naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 u.p.s. ze względu na brak wskazania przesłanki warunkującej przyznanie zasiłku stałego, której skarżący nie spełnił. Sąd I instancji podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wymieniono dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, natomiast skarżący nie przedstawił żadnych dowodów (poza swoimi twierdzeniami) stąd nie było podstaw do odnoszenia się do nich. Sąd I instancji zaznaczył, iż co prawda, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości transferu przysługującej mu renty serbskiej do Polski, jednakowoż zarzut ten nie był podnoszony w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast wedle innego odwołania, załączonego do odwołania złożonego w przedmiotowej sprawie, skarżący wyraźnie stwierdza, iż gdyby podjął czynności zmierzające do pobierania renty serbskiej w Polsce, to utraciłby ubezpieczenie zdrowotne w Serbii. Można stąd wnosić, że problemem nie jest brak możliwości transferu tej renty do Polski, ale powód przez niego wskazany, podnoszony w tymże odwołaniu. Sąd I instancji stwierdził, iż nie zachodzi sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, wobec stwierdzenia organu odwoławczego, iż skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku stałego. Skarżący, jak podnoszono wcześniej, spełnia warunki z art. 37 ust. 1 u.p.s., natomiast nie spełnia wymogów określonych w art.11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. Skoro w rozpatrywanej sprawie zachodziła negatywna przesłanka przyznania świadczenia, to tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 17 § 1 pkt 19 i 20 u.p.s., które do zadań własnych obowiązkowych gminy zaliczają wypłacanie zasiłków stałych. Sąd I instancji podkreślił, iż o podjęciu negatywnej decyzji przesądziła wskazana wyżej przesłanka negatywna w postaci braku współdziałania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.D. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że postępowanie skarżącego, który nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej stanowi jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., a co za tym idzie stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz ustalenie przysługującego skarżącemu prawa do zasiłku stałego od lutego 2010 r. oraz składek na ubezpieczenie społeczne, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można zgodzić się z tak szeroką interpretacją art. 11 ust. 2 u.p.s. jaką przyjął Sąd I instancji, że skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym, a z całą pewnością nie sposób przyjąć, że za brak współpracy można uznać niewykorzystywanie prawa do renty serbskiej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08 wskazano, iż kwestia współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym powinna być oceniana w każdej sytuacji indywidualnie i nawet ewidentny brak współpracy nie powinien automatycznie oznaczać odmowy przyznania świadczenia, a kwestia ta powinna być każdorazowo dokładnie badana i oceniania przez Sąd. Podniesiono, że jedynym przejawem braku współpracy ze strony skarżącego, wskazanym przez Sąd, jest niekorzystanie z przysługującej skarżącemu serbskiej renty. Jednakże zdaniem skarżącego kwestia możliwości transferu serbskiej renty do Polski jest kwestią wątpliwą, bowiem skarżący sam wskazał, że brak jest odpowiedniej umowy pomiędzy państwami a nadto, że renta taka mu nie przysługuje ze względu na fakt, iż nie ma meldunku na terenie Serbii. Zatem Sąd z jednej strony kategorycznie stwierdził, że brak współpracy ze strony skarżącego związany jest z niekorzystaniem przez niego z serbskiej renty, z drugiej natomiast strony przy ustalaniu czy w ogóle możliwy jest transfer serbskiej renty do Polski oparł się jedynie na słowach skarżącego z innego odwołania, nie wziął jednak pod uwagę twierdzeń skarżącego co do możliwości pobierania serbskiej renty w Polsce. Ponadto Sąd nie zbadał w ogóle czy w sytuacji skarżącego taka renta w ogóle mu przysługuje i czy możliwy jest jej transfer do Polski. Skoro zatem dość wątpliwa jest kwestia możliwości pobierania przez skarżącego serbskiej renty nie można mówić, że skarżący celowo, z własnej woli i wyboru nie korzysta z takiej renty. Nadto podniesiono, że skoro Sąd I instancji ustalił, iż pomimo że skarżący formalnie spełnia przesłanki określone w art. 37 ust. 1 u.p.s. do otrzymywania zasiłku stałego a podstawą nieprzyznania takiego świadczenia jest brak współpracy z organem pomocy społecznej w postaci braku korzystania z uprawnienia do serbskiej renty, Sąd powinien mieć absolutną pewność, że takie uprawnienie skarżącemu przysługuje, a nie opierać się jedynie na przypuszczeniach wysnutych na podstawie twierdzeń skarżącego z innego odwołania ignorując zupełnie problemy zasygnalizowane w skardze w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Sąd I instancji, uwzględnił informację Ambasady Serbii w Warszawie i ustalił, że transfer serbskiego świadczenia rentowego do Polski jest możliwy, a skarżący nie złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o wypłatę renty inwalidzkiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię.

Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku stałego ma charakter związany dopiero w sytuacji, w której zostaną spełnione warunki wynikające z art. 37 ust. 1 u.p.s. i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 11 u.p.s.

Na wstępie podkreślić należy, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. jest zatem wsparcie rodzin i osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są one w stanie pokonać w oparciu o własne zasoby, możliwości i uprawnienia, w wysiłkach zmierzających do przezwyciężenia tej sytuacji, po to, aby mogły one żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 4 tej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie może więc ulegać wątpliwości, iż instytucje pomocy społecznej mają na celu, zresztą zgodnie z samym tytułem ustawy, przede wszystkim zapewnienie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w pokonaniu owych trudności. Obowiązkiem osób korzystających z tej pomocy jest współdziałanie w pokonywaniu tych trudności. W sytuacji, w której określone osoby odmawiają owego współdziałania art. 11 ust. 2 u.p.s. może stanowić podstawę zarówno do odmowy przyznania świadczenia, jak i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym ustawodawca wśród zasad i celów pomocy społecznej wskazał również możliwość odmowy jej udzielenia, wstrzymania, zmodyfikowania, badając stan negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce wskazanych przepisów w ustawie wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej.

Nie ulega wątpliwości, iż osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej musi liczyć się z oceną jej sytuacji dokonywaną przez organ pomocy społecznej i nie może ignorować wskazówek udzielanych przez jego pracowników, co do możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Materiał dowodowy, którym dysponowały organy, został wnikliwie zbadany, a z uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakimi przesłankami kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie skarżący nie wykorzystuje swoich uprawnień wynikających z prawa do renty serbskiej. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnych zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe, a organom nie można było zarzucić naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Natomiast skarżący nie przedstawił żadnych przeciwnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Stwierdzić należy, iż jak wynika z pisma Ambasady Republiki Serbii z dnia 12 marca 2010 r. (k- 25 akt administracyjnych) nie ma żadnych przeszkód w kwestii transferu renty serbskiej do Polski. W piśmie tym wskazano, iż w celu wypłacenia renty w Polsce skarżący powinien złożyć do serbskiego Okręgowego funduszu d/s emerytur i rent - pisemną prośbę w sprawie transferu renty i wypłaceniu jej w Polsce, zaświadczenie w sprawie aktualnego adresu pobytu w Polsce (kopia kart stałego/tymczasowego pobytu w Polsce) oraz numer konta bankowego w celu transferu należnych mu pieniędzy. Jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 27 października 2010 r. skarżący został poinformowany o treści pisma Ambasady Republiki Serbii i otrzymał kserokopię tego pisma w dniu 19 marca 2010 r. Jednakże podkreślić trzeba, że skarżący nie skorzystał z tej możliwości, zatem nie wykorzystał własnych uprawnień do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej, co jednoznacznie świadczy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym określonym w art. 11 ust. 2 u.s.p. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż skarżący kilkukrotnie oświadczał, iż nie zamierza występować do Ambasady Republiki Serbii o wypłacenie renty w Polsce, gdyż w okresach letnich wyjeżdża do Serbii i wówczas korzysta z tamtejszego świadczenia rentowego i ubezpieczenia zdrowotnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie zbadał kwestii możliwości transferu renty serbskiej do Polski i czy taka renta w ogóle skarżącemu przysługuje jest całkowicie bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób wystarczający, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił okoliczności będące podstawą zarzutów postawionych w skardze, zaś zaskarżony w skardze kasacyjnej wyrok wydany został zgodnie z obowiązującym prawem.

Stwierdzić należy, iż obowiązek wynikający z art. 4 u.p.s. tj. współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. Stosownie do powołanego wyżej art. 11 ust. 2 u.p.s., w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, takim brakiem aktywności jest niezłożenie przez skarżącego do Ambasady Republiki Serbii stosownych dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 12 marca 2010 r. (k- 25 akt administracyjnych), co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, przyznawanego z funduszów Skarbu Państwa rozstrzygnie wojewódzki sąd administracyjny według zasad określonych w art. 258 - 262 p.p.s.a.